В Санкт-Петербурге в 2015 г. опубликован исследовательский отчет[1] о формировании «криминальной статистики», причин ее искажения и путей реформирования. Работа, проведенная при содействии Комитета гражданских инициатив, Института проблем правоприменения и Европейского университета в Санкт-Петербурге, заслуживает высокой оценки. Она актуальна – Газета.ru опубликовала статью «Они посчитали убийства. Как правоохранительные органы искажают статистику преступлений»[2], где дается положительная оценка этому отчету.
Давая высокую оценку проделанной работе, позволим высказать несколько соображений по этому поводу[3].
- О том, что статистические данные правоохранительных органов не являются полными и в ряде случаев умышленно искажаются известно практически всем криминологам. Об этом говорится в отчете, и приводятся обоснованные ссылки. Нельзя не согласиться с тем, что это мешает проведению криминологических исследований и адекватной оценке криминальной ситуации в стране.
Однако, авторы отчета не говорят о том, что это болезнь всей статистической отчетности, а не только статистики правоохранительных органов. Разве, например, достоверна статистика о безработных? Ведь многие граждане, потеряв работу, просто не встают на учет в соответствующий государственный орган, обеспечивающий занятость населения. В то же время, отсутствие достоверных сведений о числе безработных граждан в стране не позволяет оценить их криминальный потенциал. Это также мешает проведению криминологических исследований. И таких примеров много.
Авторы обоснованно указывают на основную причину этого явления – оценку эффективности деятельности правоохранительных органов на основе статистических показателей. Между тем, в настоящее время происходит повсеместное внедрение «палочной» системы оценки деятельности тех или иных министерств и ведомств. Научные, медицинские работники и др. каждый квартал уделяют много рабочего времени на самообследование, чтобы показать свой «рейтинг». К примеру, «рейтинг» научных работников все чаще оценивается по числу публикаций и участию в различных научных мероприятиях. При этом можно всего за 1,5 тыс. руб. принять участие в заочной международной конференции (плюс одна «палка»), при этом будет опубликована статья на 8-10 стр. (плюс вторая «палка»). Одновременно можно сделать ссылки на статьи своих знакомых, а они на тебя (еще плюс «палки» в индекс цитирования). Число соавторов может быть до трех («палки на троих»). При некоторой активности можно поднять свой «рейтинг» до уровня нобелевского лауреата.
Еще один пример. Рассмотрим статистические данные о регистрации преступлений в начале 90-х годов прошлого века. Во время становления новой Российской государственности не уделялось столько внимания оценке деятельности правоохранительных органов. Правоохранительные органы регистрировали даже те преступления, перспектива расследования которых была мало вероятна. И до конца 1992 г. темпы роста числа преступлений, уголовные дела о которых приостановлены, превышали темпы роста числа предварительно расследованных преступлений (рис. 1).
А с 1993 г., когда Российская Федерация стала президентской республикой, руководство МВД стало демонстрировать свои «успехи» в расследовании преступлений. В результате число зарегистрированных преступлений стабилизировалось на уровне 2,7 млн. за год. Но как видно из рисунка 1 этот «успех» достигнут за счет искусственного уменьшения числа зарегистрированных преступлений, перспектива расследования которых была мало вероятна. В то же время реальная преступность, как это следует из динамики числа предварительно расследованных преступлений, росла вплоть до 1996 г.
Рис. 1. Динамика числа зарегистрированных, расследованных преступлений,
а также преступлений, уголовные дела о которых приостановлены.
Российская Федерация. 1991 – 1997 гг.
Таким образом любая система, включающая в себя совокупность статистических показателей, реагирует на внешние факторы. В случае необходимости улучшения тех или иных показателей начинают применяться соответствующие способы воздействия на всю их совокупность.
Вывод надо делать более широкий: надо осудить палочную систему по всем ведомствам. Как хороший учитель без ЕГ может оценить своих учеников, так и хороший руководитель знает сильные и слабые стороны своих подчиненных. А если нет, то надо искать достойных руководителей министерств и ведомств…
- Авторы отчета для устранения практики искажения статистической информации в качестве реформирования системы предлагают создать независимое статистическое ведомство.
Представляется, что это самый простой, но дорогой путь с необязательным успехом. Результат может не оправдать целей и задач реформы. Примером подобной реформы может служить создание ФСКН России в отдельное ведомство.
В 2002 г. Указом Президента Российской Федерации от 24.09.2002 № 1068 «О совершенствовании государственного управления в области противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ»[4] был создан Государственный комитет по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ при МВД России. Однако лишь в 2003 г. Указом Президента России от 11.03.2003 № 306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации»[5] указанный комитет был преобразован в отдельный орган исполнительной власти и в его полномочия включено противодействие незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.[6] С этим связано некоторое «замешательство» при перераспределении обязанностей правоохранительных органов по осуществлению борьбы с незаконным оборотом наркотиков в 2002-2004 гг. По данным о числе выявленных преступлений в сфере незаконного оборота наркотиков в период с 2002 по 2006 гг. можно судить о «цене» этой реформы (рис. 2).
Если до реформы выявлялось около 240 тыс. таких преступлений, то в 2002 – 2005 гг. было выявлено значительно меньше преступлений в сфере незаконного оборота наркотиков (189,6 тыс. в 2002 г.; 181,7 тыс. в 2003 г.; 150,1 тыс. в 2004 г. и 175,2 тыс. в 2005 г.). И только в 2006 – 2007 гг. правоохранительные органы вышли на дореформенный уровень числа зарегистрированных (и соответственно расследованных) преступлений. С учетом относительной стабильности преступности в сфере незаконного оборота наркотиков правоохранительные органы должны были выявлять около 230 – 240 тыс. таких преступлений. В таком случае можно считать, что не учтено 180 – 200 тыс. преступлений.
Рис. 2. Динамика числа выявленных правоохранительными органами
преступлений в сфере незаконного оборота наркотиков.
Одновременно нужно отметить тот факт, что по-прежнему больше половины преступлений в сфере незаконного оборота наркотиков выявляется сотрудниками органов внутренних дел, причем доля их участия в выявлении и последующей регистрации преступлений из года в год растет[7]. В 2011 г. ими выявлено 129 690 преступления, что составляет 60,2% от всех зарегистрированных наркопреступлений; в 2012 г. – 137 099 (62,6%), в 2013 – 147 260 (63,6%), в 2014 – 162 836 (64,2%)[8]. Сотрудники органов ФСКН России регистрируют в среднем лишь треть преступлений данного вида. И речь идет уже не о ведомственном искажении статистики, а о целесообразности создания целого ведомства.
Нелишне будет вспомнить выделение из МВД России налоговой полиции в качестве самостоятельного ведомства и последующая его ликвидация (сколько потрачено денег на эксперимент?). Здесь же отметим, что после ликвидации налоговой полиции часть ее сотрудников была переведена на работу в ФСКН России, где они столкнулись с несвойственной им спецификой деятельности, что не могло не сказаться на работе Службы.
- Авторы предлагают введение электронного учета с момента поступления сообщения о преступлении. Целесообразно в перспективе организовывать работу правоохранительных органов с параллельным использованием двух носителей: бумажного и электронного. Положительный опыт такой работы имеется, например, в некоторых ведомственных медицинских учреждениях. Наличие электронного носителя, как при приеме заявлений, так и в других сферах правоохранительной деятельности позволит автоматически (без участия человека) в режиме «онлайн» создавать любые статистические базы. При этом будут исключен ручной труд формирования статистических карточек первичного учета.
Человеческий фактор, влекущий за собой множество непреднамеренных ошибок, должен учитываться. К примеру, в форме отчетности № 455[9] ГИАЦ МВД России за 2014 г. в разделе 4 (Сведения о преступлениях, сопряженных с насильственными действиями, а также количестве потерпевших по преступлениям данной категории) строка 12 (в отношении беременной) в графе 2 (преступления, по которым имеются потерпевшие) отмечено 260 таких преступлений. А в графе 3 (из них женщин) – 234. Значит в 2015 г. зарегистрировано 26 преступлений, сопряженных с насильственными действиями в отношении беременной, и по этим преступлениям имеется потерпевший, но не женщина. А кто? Все просто: в статистической карточке не отметили пол (женский), а значит, он автоматически считается мужским. В то время, как состояние беременности в карточке отмечено.
Ручное заполнение статистических карточек очень трудоемкая работа. Об этом очень подробно сказано в исследовательском отчете – глава 2,. И появление подобных ошибок весьма вероятно. Именно поэтому внедрение автоматизированной системы учета может способствовать сокращению числа таких искаженных сведений.
- Авторы исследуют лишь проблемы в МВД России. В то же время нельзя изучать их в отрыве от общероссийских проблем. Например, в Информационном письме[10] Генеральной прокуратуры Российской Федерации «О нарушении пункта 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод» со ссылкой на решение Европейского Суда по правам человека (далее — ЕСПЧ) говорится о необходимости принятия мер о недопущении нарушений Конвенции при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. Таким образом, Генеральная прокуратура признает факт нарушения прав человека по конкретному случаю, рассмотренному в Гааге. Это закономерная реакция Генеральной прокуратуры Российской Федерации на решение ЕСПЧ. Однако, эти «нарушения» при осуществлении оперативно-розыскной деятельности неоднократно были рассмотрены судами Российской Федерации и признаны законными. В подобном случае, было бы целесообразно проанализировать все решения ЕСПЧ и устранить в российском судопроизводстве имеющиеся недостатки, отмеченные им. И эта работа в будущем может привести к резкому сокращению числа обращений в этот ЕСПЧ.
- И главное. Представляется, что Руководство Генеральной Прокуратуры Российской Федерации и МВД России могут улучшить учетно-регистрационную дисциплину.
Следует отметить, что улучшением учетно-регистрационной дисциплины можно значительно уменьшить искусственную часть латентной преступности (преступления, попадающие в поле зрения правоохранительных органов, но не учтенные по той или иной причине официальной статистикой). В рецензируемом отчете на стр. 49 приведены данные о том, что искусственная латентность составляет около 2 млн. преступлений. Наши исследования[11], основанные на «ущербной» статистике, показали, что в настоящее время в поле зрения правоохранительных органов попадает около 4 млн. деяний, имеющих признаки преступления. Так как официально зарегистрировано порядка 2 млн. преступлений, то результаты наших исследований совпадают с данными, приведенные в отчете.
В этой же работе[12] показано, что совместными усилиями Генеральной прокуратуры Российской Федерации и МВД России за два года (2005-2006) искусственная часть латентной преступности уменьшилась на 1 млн. В 2004 г. было зарегистрировано 2,894 млн. преступлений, а в 2006 г. – 3,855 млн.
Кроме того, анализ динамики ежемесячного числа зарегистрированных преступлений в Москве за 1996 – 2007 гг. показал: если в 1996 – 1999 гг. в Москве ежемесячно регистрировалось около 6 тыс. преступлений, то благодаря усилиям начальника ГУ МВД России по г. Москве и мера столицы это число за 2001 – 2005 гг. было увеличено в три раза (рис. 3). В 2005 г. в Москве каждый месяц регистрировалось около 18 тыс. преступлений.
Рис. 3. Динамика числа зарегистрированных преступлений. Москва.
Из рисунка 3 видно, что система «сопротивлялась» этому росту. Но в 2006 г., когда Генеральная прокуратура Российской Федерации и МВД России усилили контроль за регистрацией преступлений в стране, на динамике преступности в Москве это практически не отразилось, искусственная часть латентной преступности на тот момент практически отсутствовала.
Считаем, что при наличии взвешенного подхода и, руководствуясь грамотными управленческими решениями, Генеральная прокуратура Российской Федерации и МВД России совместными усилиями могут решить проблему, поднятую в исследовательском отчете.
Список литературы:
- Винокуров А. Они посчитали убийства. Как правоохранительные органы искажают статистику преступлений. // Газета.ru от 18.03.2015 URL: https://www.gazeta.ru/politics/2015/03/18_a_6603673.shtml
- Евланова О.А., Коимшиди Г.Ф. Оценка искусственной части латентной преступности (Некоторые результаты исследования)//Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2015. № 1 (45). С. 56-63.
- Информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 06.04.2015 № 69-12-2015.
- Криминальная статистика: механизмы формирования, причины искажения, пути реформирования. Исследовательский отчет / М. Шклярук, Д. Скугаревский, А. Дмитриева и др. – СПб.; Москва: Норма, Центр независимых социальных исследований и образования, 2015. – 122 с.
- Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2013 год. Информ.-аналитич. записка // под общ. Ред. Ректора Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации д-ра юрид.наук, проф. О.С. Капинус. – М.: Аккад. Ген.прокуратуры Рос. Федерации, 2014. с. 24.
- Указ Президента РФ от 24.09.2002 № 1068 (ред. от 11.03.2003) «О совершенствовании государственного управления в области противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ» // Собрание законодательства РФ, 30.09.2002, № 39, ст. 3709.
- Указ Президента РФ от 11.03.2003 № 306 (ред. от 27.10.2011) «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 24.03.2003, № 12, ст. 1099.
- Указ Президента РФ от 5.06.2003 № 613 «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» // Собрание законодательства РФ, 2003, № 23. ст. 2197.
- Федеральный закон от 30.06.2003 № 86-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации, предоставлении отдельных гарантий сотрудникам органов внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и упраздняемых органов налоговой полиции в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления» // Собрание законодательства РФ, № 27. ст. 2700.
[1] Криминальная статистика: механизмы формирования, причины искажения, пути реформирования. Исследовательский отчет / М. Шклярук, Д. Скугаревский, А. Дмитриева и др. – СПб.; Москва: Норма, Центр независимых социальных исследований и образования, 2015. – 122 с.
[2] https://www.gazeta.ru/politics/2015/03/18_a_6603673.shtml (дата обращения 20.04.2015)
[3] Статистика не может быть криминальной (преступной).
[4] Указ Президента РФ от 24.09.2002 № 1068 (ред. от 11.03.2003) «О совершенствовании государственного управления в области противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ» // Собрание законодательства РФ, 30.09.2002, № 39, ст. 3709.
[5] Указ Президента РФ от 11.03.2003 № 306 (ред. от 27.10.2011) «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 24.03.2003, № 12, ст. 1099.
[6] Указом Президента Российской Федерации от 11.03.2003 г. № 306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации» (СЗ РФ 2003. № 12. ст. 1099) был образован Государственный комитет по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (Госнаркоконтроль России). Указами Президента РФ от 5.06.2003 № 613 «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» (СЗ РФ 2003. № 23. ст. 2197.) и от 6.06.2003 № 624 «Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» (СЗ РФ 2003. № 23. ст. 2198), а также Федеральный закон от 30.06.2003 № 86-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации, предоставлении отдельных гарантий сотрудникам органов внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и упраздняемых органов налоговой полиции в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления» (СЗ РФ. 2003. № 27. ст. 2700.) создана единая система правового регулирования деятельности органов наркоконтроля. На сегодняшний день правопреемником Госнаркоконтроля России является ФСКН России.
[7] Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2013 год. Информ.-аналитич. записка // под общ. Ред. Ректора Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации д-ра юрид. наук, проф. О.С. Капинус. – М.: Аккад. Ген.прокуратуры Рос. Федерации, 2014. с. 24.
[8] Статистические данные приведены по форме 1-А (451) ГИАЦ МВД России.
[9] Сведения о преступлениях, по которым имеются потерпевшие.
[10] Генеральная прокуратура Российской Федерации. Информационное письмо от 06.04.2015 № 69-12-2015
[11] Евланова О.А., Коимшиди Г.Ф. Оценка искусственной части латентной преступности (Некоторые результаты исследования)//Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2015. № 1 (45). С. 56-63.
[12] Там же. С. 58.[schema type=»book» name=»МИНИСТР МОЖЕТ! – МЫСЛИ ВСЛУХ ПО ПОВОДУ ОДНОГО ОТЧЕТА» description=»В статье приведены некоторые соображения к опубликованному в Санкт-Петербурге в 2015 г. исследовательскому отчету о формировании «криминальной статистики», причин ее искажения и путей реформирования. Основной вывод статьи – Генеральная прокуратура Российской Федерации и МВД России в состоянии решить проблему искажения ведомственной статистики. Нельзя реформировать МВД России в отрыве от реформы всей правоохранительной системы. Необходимо отказаться от «палочной» оценки деятельности не только в МВД России, но и не внедрять ее в другие ведомства.» author=»Коимшиди Георгий Феофилактович, Шекк Елена Александровна» publisher=»БАСАРАНОВИЧ ЕКАТЕРИНА» pubdate=»2017-03-24″ edition=»ЕВРАЗИЙСКИЙ СОЮЗ УЧЕНЫХ_30.05.2015_05(14)» ebook=»yes» ]