Решать проблемы развития законодательства, регулирующего бюджетные полномочия муниципальных образований, необходимо на разных уровнях и в разных направлениях. Наиболее остро выраженная, комплексная проблема, зачастую являющаяся причиной деструктивных факторов, препятствующих эффективному функционированию местного самоуправления в России, — это проблема экономической основы, бюджетной обеспеченности местной власти.
Несмотря на то, что с момента принятия основополагающих нормативно-правовых актов, регулирующих местное самоуправление в Российской Федерации, прошло более десяти лет, категории «муниципальные образования», «органы местного самоуправления», «бюджетные полномочия муниципальных образований» вызывают различные дискуссии у исследователей, юристов, политических деятелей. Это вызвано высокой концентрацией проблем, возникающих при анализе бюджетно-правового статуса органов местной власти, разграничения их полномочий и компетенции органов государственной власти, сбалансированности местных бюджетов и т.д.
Решать проблемы развития законодательства, регулирующего бюджетные полномочия муниципальных образований, необходимо на разных уровнях и в разных направлениях. Наиболее остро выраженная, комплексная проблема, зачастую являющаяся причиной деструктивных факторов, препятствующих эффективному функционированию местного самоуправления в России, — это проблема экономической основы, бюджетной обеспеченности местной власти. Местные налоги и сборы крайне незначительны и позволяют покрывать лишь 2 — 5% бюджетных расходов. В ч. 4 ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления говорится: «Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом». Но в российской практике это положение далеко не всегда находит свое отражение в действительности.
Законодателем на протяжении последних нескольких лет предпринимались меры по повышению эффективности бюджетной деятельности муниципальных образований — подготовка проекта ФЗ N 51763-4 «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации», предполагающего введение налога на недвижимость, проведение бюджетной реформы в 2008 — 2011 гг., которая заключалась в переходе от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» к «управлению результатами» и среднесрочному планированию и была направлена на повышение ответственности участников бюджетного процесса. Несмотря на это, названная проблема остается нерешенной, что обусловливает необходимость дальнейшей деятельности, направленной на совершенствование законодательной базы и повышение качества реализации норм права в рассматриваемой области.
Одним из механизмов повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления может стать объединение различных видов ресурсов на основе межмуниципального сотрудничества. Взаимодействие муниципальных образований возможно в различных правовых формах: заключение межмуниципальных соглашений, участие в межмуниципальных ассоциациях, создание совместных координационных органов и т.п. Нельзя не согласиться, что, несмотря на то что ФЗ N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет в различных статьях полномочия поселения, городского округа, муниципального района, эти полномочия нередко дублируют друг друга, таким образом, становясь смежными. Например, п. 7.1 ст. 14 закрепляет, что к вопросам местного значения поселения относится участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения. При этом п. 6.1 ст. 15 относит данный вопрос и к полномочиям муниципального района, а п. 7.1 ст. 16 — к полномочиям городского округа. Таким образом, есть вопросы, которые являются общими для муниципальных образований разных уровней, и один из путей решения таких вопросов — межмуниципальное сотрудничество.
Анализ практики осуществления в Российской Федерации межмуниципального взаимодействия показывает, что основные сферы, в которых осуществляется межмуниципальное сотрудничество, — это жилищно-коммунальное хозяйство (в том числе водоснабжение, газоснабжение, теплоснабжение, электроснабжение), оказание транспортных услуг и организации транспортного обслуживания населения, ритуальные услуги, строительство, содержание и ремонт автомобильных дорог.
Но, несмотря на очевидные преимущества реализации межмуниципального сотрудничества, к принятию решения об объединении ресурсов надо подходить очень осторожно, поскольку, вследствие делегирования некоторых полномочий межмуниципальным организациям, органы местного самоуправления в некоторой степени утрачивают контроль и влияние над процессами реализации своих функций. При этом осуществление интересов каждого муниципального образования ограничено интересами другого муниципального образования. Кроме того, организация межмуниципального сотрудничества недостаточно законодательно урегулирована, и это одна из причин того, что такое сотрудничество имеет достаточно ограниченное распространение.
Одна из причин проблем функционирования местного самоуправления — низкая эффективность законодательного регулирования бюджетных полномочий муниципальных образований. Как отмечает О.А. Дементьева, по прошествии десяти лет после проведения федеративной реформы 2003 — 2004 гг., с сожалением приходится констатировать, что сформировавшееся за этот срок законодательство негативно сказалось на эффективности исполнения муниципальными образованиями своих бюджетных полномочий [4, с. 6]. Недостаточная регламентация на федеральном уровне критериев установления отчислений от региональных налогов в местные бюджеты привело к значительному расширению прав субъектов в отношении муниципальных образований.
Изменения в законодательстве в 2003 — 2004 гг. определили отказ от таких основополагающих категорий, как «минимальная бюджетная обеспеченность», «минимальные государственные социальные стандарты исполнения вопросов местного значения» [4, с. 7]. В.И. Васильев, комментируя изъятие данных категорий из бюджетного законодательства, отмечает, что разработчики нового Федерального закона 2003 г. исходили из того, что социальные стандарты, отвечающие объективным минимальным потребностям людей в условиях современной России, не могли бы быть реализованы в действительности [2, с. 304]. Подобная характеристика возможностей современного Российского государства является свидетельством нерационального подхода к использованию природных богатств страны, организации экономической деятельности.
Реорганизация бюджетной и налоговой систем явилась причиной того, что основная часть доходов поступает в федеральный бюджет, затем перераспределяясь между региональными и местными бюджетами. При этом одновременно с существенным сокращением налогов, закрепленных за бюджетами муниципальных образований, законодатель почти в два раза расширяет перечень вопросов местного значения по сравнению с дореформенным периодом. Для сравнения, в Законе N 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», действующем до внесения рассматриваемых изменений, содержался закрытый перечень из двадцати трех местных налогов.
Следствием рассматриваемых реформ законодательства, регулирующего бюджетные полномочия муниципальных образований, явилось нарушение важнейшего принципа бюджетной системы РФ — принципа сбалансированности.
Кроме того, еще одной проблемой в рассматриваемой области является действующая организация межбюджетных отношений. В частности, Е.Л. Васянина выделяет следующие проблемы:
— нерациональное регулирование метода расчета объемов предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
— применение положения бюджетного законодательства об ограничениях по предоставлению субвенций в случае передачи властных полномочий [3, с. 14].
При расчете объемов предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, в соответствии с п. 3 ст. 138 и п. 4 ст. 142.1 БК РФ, учитываются лишь налоговые доходы муниципальных образований. К.Ю. Чуловский, комментируя этот порядок, отмечает, что профицитные муниципальные образования будут получать дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, в том числе и за счет отрицательных трансфертов тех соседних муниципальных образований, которые обладают большими налоговыми доходами (и, возможно, ведут работу по наращиванию налогового потенциала), однако не обладают значительными неналоговыми доходами и при подсчете всех налоговых и неналоговых доходов являются более малообеспеченными [5, с. 27]. Таким образом, такой подход к распределению дотаций не позволяет объективно оценить ситуацию и рационально произвести выравнивание бюджетной обеспеченности. Необходимо внести изменения в Бюджетный кодекс с целью закрепить порядок расчета предоставления дотаций, который бы принимал во внимание не только налоговые доходы, но также и неналоговые, учитывал реальную экономическую ситуацию в муниципальном образовании.
В соответствии с абз. 2 п. 4 ст. 85 и п. 3 ст. 86 БК РФ, если в муниципальном образовании превышены нормативы, используемые в методиках расчета субвенций, предоставляемых местным бюджетам в связи с исполнением отдельных государственных полномочий, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения соответствующих расходных обязательств, осуществляется за счет собственных доходов соответствующего бюджета. Таким образом, законодательно закрепляется возможность создания такой ситуации, в которой муниципальное образование наделяется определенными государственными полномочиями, не получая достаточных средств на их реализацию. Это положение, на наш взгляд, необходимо пересмотреть, поскольку оно ограничивает финансовую самостоятельность муниципальных образований.
Для решения проблем низкой бюджетной обеспеченности муниципальных образований необходимо внести изменения в действующее бюджетное законодательство, а также закрепить стимулирующие механизмы для повышения мотивации муниципальных образований повышать свою доходную базу. В настоящее время у местного самоуправления отсутствует такая мотивация по многим причинам, основные из которых — отрицательный трансферт (перераспределение доходных поступлений между муниципальными образованиями внутри субъекта), порядок расчета предоставления безвозмездных поступлений из вышестоящих бюджетов, низкая инвестиционная и хозяйственная активность муниципальных образований и т.д. В некоторых субъектах РФ предпринимаются меры для реализации этой задачи.
Перейдем к рассмотрению перспектив развития законодательства, регулирующего бюджетные полномочия муниципальных образований. Одно из наиболее ожидаемых изменений в данной области — предполагаемое введение налога на недвижимость, который полностью изменил бы систему местного налогообложения, заменив собой действующие земельный налог и налог на имущество физических лиц.
В качестве налогоплательщиков по налогу на недвижимость предлагается признать физических лиц, обладающих правом собственности на здания, строения, сооружения, жилые и нежилые помещения, а также обладающие правом собственности, правом постоянного (бессрочного) пользования или правом пожизненного наследуемого владения на земельный участок. Повысить уровень взимаемых налогов законопроектом предлагается путем определения налоговой базы по налогу на недвижимость исходя из кадастровой стоимости имущества, приближенной к рыночной. В современное время одна из причин низкой эффективности местного налогообложения — налоговые базы по земельному налогу (кадастровая стоимость участка) и налогу на имущество физических лиц (инвентаризационная стоимость), то есть суммы, в десятки раз отличающиеся от рыночной стоимости. При этом в Бюджетном послании Президента Федеральному Собранию от 29.06.2010 «О бюджетной политике в 2011 — 2013 годах» отмечалось, что будет учитываться необлагаемый минимум для семей с низкими доходами [1].
Объектом налогообложения по налогу на недвижимость в соответствии со ст. 389 проекта Федерального закона N 51763-4 «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации» предлагается рассматривать:
— недвижимое имущество, входящее в состав жилищного фонда;
— гаражи, принадлежащие физическим лицам, а также гаражно-строительным кооперативам, жилищно-строительным кооперативам и товариществам собственников жилья;
— дачные и садовые земельные участки;
— земельные участки, на которых находятся объекты недвижимости;
— земельные участки, выделенные под строительство объектов. Среди положительных сторон введения налога на недвижимость выделяют следующее:
— сократится число имущественных налогов (что согласуется с реализуемой концепцией упрощения налоговой системы, а также классическим принципом экономичности налогообложения, сформулированного А. Смитом);
— повысится эффективность налогового администрирования доходов местных бюджетов;
— увеличатся налоговые доходы и прозрачность расходов местных бюджетов;
— сократится спрос на недвижимость за счет отказа обеспеченных людей осуществлять инвестиции в эту отрасль, что приведет к снижению цен на жилье.
Подтвердится ли эффективность предлагаемых изменений в местных налогах, возможно будет узнать после вступления в силу ФЗ N 51763-4. Так или иначе в настоящее время проблема низкой эффективности местных налогов остается нерешенной.
Все вышеназванные проблемы так или иначе связаны с вопросом низкой бюджетной обеспеченности. Необходимо внести соответствующие изменения в налоговое и бюджетное законодательство с целью укрепить местные бюджеты — иначе соответствующие нормы конституционного и финансового законодательства останутся декларативными.
Список литературы
- Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию «О бюджетной политике в 2011 — 2013 годах» (от 29.06.2010) (СПС «КонсультантПлюс»).
- Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. – 424 c.
- Васянина Е.Л. Некоторые проблемы регулирования межбюджетных отношений по законодательству Российской Федерации и в практике российских судов // Налоги. 2012. N 6. – С. 14.
- Дементьева О.А. Соответствие ресурсов местных бюджетов полномочиям местного самоуправления: декларация и реальность // Законодательство и экономика. 2013. N 2. – С. 6-7.
- Чуловский К.Ю. Отрицательные трансферты из местных бюджетов в системе межбюджетных отношений // Право и политика. 2007. N 9. – С. 27.[schema type=»book» name=»ПРОБЛЕМЫ БЮДЖЕТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ» author=»Тарасова Ирина Владимировна» publisher=»басаранович екатерина» pubdate=»2017-06-25″ edition=»ЕВРАЗИЙСКИЙ СОЮЗ УЧЕНЫХ_ 30.12.2014_12(09)» ebook=»yes» ]