Общая тенденция развития российского законодательства, выражающаяся в постоянном изменении всего массива действующего законодательства, провоцирует все большие сложности и без того непростого процесса правоприменительной деятельности. Подобное развитие законотворчества напрямую влияет на такое качество закона, как его обязательность, приобретающее специфические черты в условиях постоянно меняющихся требований, дезавуирования одних норм и появления иных.
Принятый 17 января 1992 года за № 2202-1 Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» (далее по тексту – Федеральный закон о прокуратуре) ныне действует в редакции Федерального закона от 21 июля 2014 года №233-ФЗ — тридцать восьмого по счету закона, которым внесены изменения в Федеральный закон о прокуратуре.
Совершенствование действующего законодательства основывается на понимании объективных тенденций развития государства и общества, далеких от волюнтаристских решений по обслуживанию частных интересов отдельных групп населения, завязанных на них конъюнктурных политических предпочтений.
Прокуратура Российской Федерации уже давно находится в стадии реформирования. Реформы, как Дамоклов меч, по прежнему грозят любому государственному институту Российской Федерации, и прокуратура здесь не является исключением.
Невзирая на многочисленные упомянутые выше изменения и дополнения в Федеральный закон о прокуратуре, объективную востребованность возложенных на прокуратуру функций, более того, возрастание потребности в эффективном и повсеместном осуществлении упомянутых функций, процесс конституционно-правового закрепления статуса прокуратуры в качестве самостоятельного института государственной власти до настоящего времени не завершен.
Как это ни парадоксально, но обилие поправок в Федеральный закон о прокуратуре не устранило очевидные пробелы в конституционно-правовом статусе прокуратуры Российской Федерации. Полагаем, что данный факт, в большей степени, является следствием очевидных пробелов в самой Конституции Российской Федерации.
Как известно, статьей 129 Конституции Российской Федерации определяются правовые основы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации. Однако в ней не содержится никаких указаний на полномочия, организацию и порядок деятельности прокуратуры РФ.
Тем не менее, изменения, внесенные в Конституцию Российской Федерации Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 года №2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» не устранили данный пробел, а лишь изменили наименование главы 7 Конституции и структуру статьи 129 Конституции, часть 1 которой (как и ее часть 5 в ранее действовавшей редакции) вопросы определения полномочий, организации и порядка деятельности прокуратуры относит к предмету регулирования федерального закона.
Таким образом, конституционная норма оказалась отсылочной, что само по себе не должно быть присуще Конституции как Основному закону, устанавливающему как правило основы правового регулирования во всех сферах правовых отношений.
Подобная конструкция единственной посвященной прокуратуре нормы Конституции является очевидной недоработкой законодателя. Тем более, что статья 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» при определении правовых основ организации и деятельности прокуратуры, в свою очередь, отсылает к Конституции Российской Федерации: «Организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации».
Представляется, что отмеченная незавершенность является следствием изначально заложенной в Конституцию России концепции реорганизации прокуратуры в орган поддержания обвинения в суде, которая все еще не снята с повестки дня. [4 – с. 29-35].
Тем не менее, ограничение указанной конституционной нормы рамками изложения порядка назначения прокуроров никак не согласуется со статусом Основного закона. Тем более, что вопрос о статусе и функциях прокуратуры, в принципе, нашел свое воплощение в Конституции, причем вопреки упомянутой выше концепции.
Действующая ныне редакция наименования главы 7 Конституции Российской Федерации «Судебная власть и прокуратура» подтверждает тот очевидный факт, что органы прокуратуры судебную власть не представляют, а являются самостоятельной системой государственных органов, осуществляющих возложенные на них специфические функции надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов.
Кроме того, соответствующее положение, в отличие от прежнего наименования главы 7 Конституции, не вступает в коллизию со статьей 71 Конституции, в которой (пункт «о») прокуратура, наряду с судоустройством, занимает отдельное место.
При таких обстоятельствах, очевидна необходимость устранения упомянутых выше взаимоисключающих отсылок, определения статуса прокуратуры непосредственно в Конституции Российской Федерации.
Прокурорский надзор следует регламентировать в статье 129 Конституции Российской Федерации в качестве конституционной функции прокуратуры как самостоятельного института государственной власти, указав, что надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением принятых в соответствии с ней законов осуществляется от имени Российской Федерации на всей ее территории прокуратурой Российской Федерации; прокуратура осуществляет возложенные на нее надзорные функции и полномочия самостоятельно, подчиняясь только Конституции Российской Федерации и федеральным законам; в Российской Федерации действуют органы и учреждения прокуратуры Российской Федерации, составляющие систему прокуратуры Российской Федерации.
Сами органы прокуратуры с учетом ее надзорных функций необходимо рассматривать как самостоятельную систему органов государственного надзора за исполнением законов, в первую очередь, самими государственными органами.
Статус прокуратуры с учетом ее самостоятельных функций и места в системе государственных органов Российской Федерации надлежит регламентировать федеральным конституционным законом.
Более того, поскольку на прокуратуру возложен надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации (статьи 1, 21 Федерального закона о прокуратуре), следствием этого следовало предусмотреть включение Генерального прокурора Российской Федерации, а также прокуроров субъектов Российской Федерации в установленный частью 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации перечень субъектов права обращения с соответствующими запросами в Конституционный Суд Российской Федерации.
Полномочия прокуратуры по координации деятельности по борьбе с преступностью, регламентированные Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 года за № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», необходимо распространить на все органы, задействованные как в решении этой задачи, так и задачи, обусловившей принятие Указа Президента Российской Федерации от 11 декабря 2010 г. № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка», который, кстати, объективно входит в противоречие с Указом, принятым ранее. Данную проблему ранее была освещена в отдельной статье.[3, с. 59-66]
Назначение прокуроров субъектов Российской Федерации в соответствии с внесенными в Конституцию Российской Федерации положениями производится Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации, согласованному с субъектами Федерации, а освобождение тех же прокуроров от занимаемой должности осуществляется непосредственно Президентом Российской Федерации.
При данных обстоятельствах, на наш взгляд, отсутствуют какие-либо объективные препятствия для полного отказа от процедуры согласования.
Тем более, что речь идет о единственном в субъекте Российской Федерации должностном лице, надзорные полномочия которого распространяются как на высшее должностное лицо – главу субъекта, так и на все иные функционирующие на соответствующей территории государственные органы и органы местного самоуправления. При таких обстоятельствах согласование кандидатуры прокурора, даже формальное, не имеет объективного обоснования.
Обоснованное научное, теоретическое разрешение затронутой выше проблемы имеет и вполне конкретное прикладное значение, поскольку незавершенность конституционного статуса прокуратуры способствует нарастанию тенденции к «окутыванию» прокуратуры разного рода около- и вненадзорными полномочиями, что так или иначе сказывается на эффективности осуществления основных надзорных функций прокуратуры.
Уместно рассмотреть этот вопрос на примере анализа соответствующих установлений Федерального закона о прокуратуре.
Так, уже сейчас можно констатировать, что значительная часть возлагаемых на органы прокуратуры задач не имеет прямого отношения к прокурорскому надзору. Кроме того, основанием для прокурорских проверок все чаще становятся поручения, данные Генеральному прокурору Российской Федерации должностными лицами Российской Федерации.
При всем уважении к иным, помимо прокуратуры, институтам государственной власти Российской Федерации, не можем не заметить, что действующее законодательство не содержит оснований для дачи поручений Генеральному прокурору Российской Федерации иными должностными лицами Российской Федерации.
Статьей 10 Федерального закона о прокуратуре установлено: «В органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов». При этом, Федеральный закон о прокуратуре не устанавливает иерархию субъектов, выступающих в качестве инициаторов прокурорской проверки, а также права соответствующих субъектов давать прокурору поручения о проведении проверки.
На практике, основной объем работы органов прокуратуры в настоящее время составляют упомянутые выше поручения и обусловленные ими задания Генеральной прокуратуры, количество которых уже давно вышло за рамки предельных значений, установленных как регламентом Генеральной прокуратуры Российской Федерации, так и регламентами прокуратур субъектов Российской Федерации.
Нормальной такую ситуацию считать нельзя, поскольку в этих условиях прокуратуры городов и районов низводятся до уровня простых территориальных придатков вышестоящей прокуратуры, в обязанности которых вменяется не только исполнение всех поступающих из вышестоящих прокуратур заданий и поручений, но и исполнение решений всевозможных межведомственных и иных совещаний, коллегий, поручений, а также распоряжений, указаний и приказов вышестоящих прокуроров.
При этом общее количество организационно-распорядительных документов и их содержание вообще не поддаются анализу.
О ведомственном нормотворчестве в прокуратурах субъектов Российской Федерации и вовсе говорить не приходится. Во всяком случае, в СПС «Консультант Плюс» публикуются лишь отдельные из них.
Между тем, речь идет о документах исключительно нормативного характера. А в соответствии с пунктом 3 статьи 15 Конституции России любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Возвращаясь к исполнению директив вышестоящих прокуратур, следует также учесть тот факт, что исполнение это предполагает, по большей части, уже не разовое, как прежде, а ежемесячное (ежеквартальное, по полугодиям и за год) направление в вышестоящую прокуратуру соответствующих информаций, докладных записок. Рискнем предположить, что полное содержание всего перечня поставленных на контроль мероприятий неизвестно и инициаторам последних.
При такой организации работы городские и районные прокуратуры лишены реальной возможности для осуществления собственной надзорной деятельности, непосредственно увязанной с конкретными проблемами, состоянием законности на территории соответствующего муниципального образования, возможности самостоятельного планирования своей работы в соответствии с Федеральным законом о прокуратуре.
В значительной степени данная ситуация, превращение прокуратуры в средство для «тушения всех пожаров», являются следствием принятия Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», который, по нашему мнению, стал дополнительным фактором негативного влияния на состояние законности и правопорядка в стране.
В условиях, когда, без преувеличения, армада государственных органов контроля и надзора, созданных специально с целью обеспечения исполнения отраслевого законодательства, образно говоря, «заточенных» на проведение соответствующих проверок, существенно ограничена в возможности проводить эти проверки, которые необходимо согласовывать с прокуратурой, последняя становится заложницей этой ситуации. Поскольку вынуждена сама выполнять эту работу контролирующих органов вопреки требованиям Федерального закона о прокуратуре, его статей 22 и 26, которые не допускают возможность такой подмены.
Если и рассматривать прокуратуру в качестве координатора деятельности контролирующих органов, то необходимо, в первую очередь, закрепить соответствующее положение в самом Федеральном законе о прокуратуре, установив одновременно разумные формы осуществления упомянутой координации. Представляется, что таковая может иметь место лишь в рамках совместной деятельности, но никак не посредством дачи прокурорами согласия на проведение проверок контролирующими органами, а также составления сводных планов проверок указанных органов.
Со своей стороны, полагаем, что основные направления соответствующей координационной деятельности могут быть выработаны по аналогии с установлениями, закрепленными «Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», утвержденным Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 года №567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью». Либо посредством внесения соответствующих дополнений в названное Положение.
Тенденции к размыванию основных задач и функций прокуратуры при их постоянном нарастании ведут к трансформации прокуратуры из надзорного органа в орган статистического учета, фискального контроля за доходами-расходами, правотворчества — подготовки модельных правовых актов, экспертизы проектов правовых актов, контроля своевременности внесения изменений в уставы муниципальных образований в связи с изменениями в федеральном законодательстве и так далее и тому подобное.
Следует отметить и тот факт, что львиную долю всех инициированных прокурорами дел об административных правонарушениях составляют дела, возбуждение которых отнесено Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях к компетенции многочисленных контролирующих и иных органов (ФМС, Государственной жилищной инспекции, ФНС, Госстройнадзора, Государственной инспекции труда, Роспотребнадзора и проч.).
Остается констатировать отсутствие у законодателя единых критериев при установлении полномочий прокуроров: в возбуждении уголовных дел, в отличие от административных, им отказано.
Возвращаясь к возложению на прокуратуру не свойственных и не присущих этому институту функций, в частности, связанных с ведением государственного единого статистического учета состояния преступности, результатов следственной работы, отметим, что на наш взгляд – это явная ошибка законодателя, которую необходимо исправить.
В Федеральном законе о прокуратуре статистическая отчетность регламентирована отдельной одноименной нормой — статьей 51. В последней указано: «Генеральная прокуратура Российской Федерации ведет государственный единый статистический учет заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы и прокурорского надзора, а также устанавливает единый порядок формирования и представления отчетности в органах прокуратуры. Приказы Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам указанного статистического учета обязательны для органов государственной власти».
Сопоставление законодательных установлений свидетельствует о том, что на прокуратуру фактически возложена работа, выполнять которую должен Следственный комитет Российской Федерации.
Что касается противодействия коррупции, то работа в этой сфере — прямая прерогатива ФСБ России, в том числе, имея в виду бесспорные технические и организационные преимущества указанного ведомства при решении соответствующих вопросов, а также озвучиваемую Президентом Российской Федерации угрозу коррупции для национальной безопасности.
Кроме того, рискнем предположить, что сопоставление справок служащих с полученными из различных учреждений сведениями о их доходах, имуществе и прочих материальных благах в ХХI веке вполне возможно перевести на иной, современный технический уровень, от которого бесконечно далеки прокуроры, ежегодно сопоставляющие огромный объем упомянутых справок и сведений.
Имеются и другие, менее масштабные, но также требующие своего конкретного разрешения вопросы, которые в Федеральном законе о прокуратуре ясного разрешения до сих пор не получили.
Настоящая публикация, ограниченная определенными рамками, не может дать более подробное и полное исследование затронутых в ней вопросов. Однако их практическое решение необходимо для качественного изменения динамики развития прокуратуры Российской Федерации.
Список литературы
- Конституция Российской Федерации. Москва, Омега – Л, 2014г.
- Федеральный Закон « О прокуратуре Российской Федерации», М., 2014.
- Примов Н.Н., Примова Э.Н. Дополнительные меры по обеспечению правопорядка: ревизия исключительной сферы ведения Российской Федерации. Материалы VIII международной научно-практической конференции «Актуальные научные разработки-2012». Том 10. Право. София, 2012, с.59-66.
- Примов Н.Н., Примова Э.Н. Политико-правовой статус прокуратуры в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. Вестник МГУ. Серия 12. Политические науки. 2010[schema type=»book» name=»ПРОБЛЕМА СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» description=»Статья посвящена проблеме реформирования прокуратуры и ее незавершенности определения ее статуса в Конституции Российской Федерации в свете изменений, произошедших в результате внесенных поправок в Конституцию Российской Федерации в 2013 году и предпринята попытка выделить и проанализировать некоторые противоречия в определении политического и правового статуса прокуратуры в ряде статей Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве.» author=»Примова Эльмира Неджефовна, Примов Нариман Неджефович» publisher=»БАСАРАНОВИЧ ЕКАТЕРИНА» pubdate=»2017-01-23″ edition=»ЕВРАЗИЙСКИЙ СОЮЗ УЧЕНЫХ_28.11.15_11(20)» ebook=»yes» ]