Правовому регулированию изъятия земельных участков сельскохозяйственного назначения присущ принцип рационального землепользования с его разновидностями. В литературе по земельному и экологическому праву сформулирован принцип природопользования в целом, что позволяет говорить о принципе землепользования, как производном от него[5, С. 105-120, 9, С. 45-47]. В действующем законодательстве представлены принципы природопользования, а также отдельные направления соотношения и взаимодействия земли, как объекта природы, и общества. Так, в ФЗ РФ «Об охране окружающей среды» [1, ст.133]сформулированы основные принципы права природопользования. Среди них можно выделить две группы принципов, которые присущи принципу землепользования. В частности: 1) общеправовые, 2) принципы, свойственные только праву землепользования. Принципы первой группы должны считаться общими для всего природопользования, второй — особенными для права землепользования. Вместе с тем, к общеправовым принципам природопользования, которые присущи всем его видам, можно отнести: подконтрольность, самостоятельность, рациональность, целевой характер, эффективность, устойчивость, экологизацию и равновесие.
Среди наиболее важных положительных моментов в анализе принципов землепользования выступает интегрированный подход, то есть признание того, что имеются не только принципы, которые присущи правовому регулированию землепользования, но и общие для всего природопользования в целом.
Рассматривая принципы землепользования, можно взять за основу позицию Б.В. Ерофеева, который представил их виды через цель, направленную на обеспечение конституционного права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду. В частности, к видам он относил предотвращение экологического ущерба; замену; сохранение биологического разнообразия; сохранение качества природных ресурсов; разрешительность природопользования; плановость природопользования; доступность информации об окружающей среде; участие граждан в принятии решений[5, С. 185-186]. Положительным качеством приведенной классификации можно считать основание для ее проведения — цель, которой она подчинена.
Вместе с тем, мы не можем полностью согласиться с позицией ученого, так как она сводит к минимуму природоохранительную сторону землепользования из-за отсутствия принципа рационального природопользования в данном списке. Основываясь на том, что в основе правовой связи общества и природы лежит соотношение экологических интересов и экономической целесообразности, необходимо удерживать баланс и не умалять экономическую функцию землепользования. Правовое регулирования отношений, складывающихся в процессе землепользования предназначено гармонизировать и унифицировать одновременно растущих и зачастую противоположных потребностей и интересов физических и юридических лиц в экономическом росте и в сохранении экологического разнообразия.
Также, за основу можно взять подход к принципам права природопользования М.М. Бринчука. По его мнению, для права природопользования характерны: производность от права собственности; рациональность; экосистемный подход к регулированию; устойчивость; целевой характер; платность. Анализ законодательства, в рамках которого и существует право природопользования, дает основание полагать, что не все указанные принципы права природопользования получили одинаковое развитие как главные инструменты правового регулирования земельных отношений. Более востребованными в законодательстве являются следующие принципы: производность права землепользования от права собственности, устойчивость права землепользования, целевое использование земель, платность землепользования.
Принцип производности права землепользования от права собственности раскрывает роль права землепользования, которая состоит в том, что посредством него осуществляются правомочия собственника земель, прежде всего, публичных образований в качестве первичных собственников. Существование права собственности у публичных образований и иных собственников на землю предполагает такую организацию их использования, когда право пользования предоставляется физическим и юридическим лицам на определенных условиях.
Существуют различные формы реализации правового принципа производности права землепользования от права собственности. В качестве основной выступает разрешительный механизм возникновения права землепользования, основным элементом которого можно считать лицензирование и саморегулирование. В содержании этой формы определяются основные требования, устанавливаются порядок и условия пользования землей или осуществления конкретных видов землепользования и с момента получения которой у землепользователя возникают соответствующий комплекс прав и обязанностей.
Принцип устойчивости права землепользования. Сущность этого принципа заключается в предоставлении земель в пользование на длительный срок, создании землепользователю условий стабильности для развития предпринимательской деятельности, гарантиях предоставления и защиты его интересов. Всеобщность этого принципа состоит в определении законодателем срока реализации права землепользования.
Существуют различные формы реализации правового принципа устойчивости права землепользования. В частности, это установление длительных сроков землепользования, стимулирующих заинтересованность в рациональном использовании земли и обеспечении средств ее охрана. Так, бессрочность права землепользования дает возможность субъектам производить необходимые улучшения состояния земли. В соответствии со ст. 39.9 ЗК РФ земли могут предоставляться в постоянное (бессрочное) пользование. На определенный срок земли могут представляться на основании договора аренды (ст. 22 ЗК РФ).
Принцип целевого использования земель заключается в допущении использования земель строго в соответствии с определенной целью. Это должно быть зафиксировано в решении о предоставлении земельного участка в пользование. Использование земельного участка не в соответствии с целевым назначением рассматривается как правонарушение и является основанием для решения о приостановлении или прекращении деятельности. В литературе выделяются два способа реализации данного принципа. Первый заключается в категорировании фондов земель, а также установлении их целевого назначения, каждое из которых, в добавок к этому, имеет свое целевое использование[6, С. 89-90]. Такой способ имеет наибольшее выражение именно в земельном законодательстве. В соответствии со ст. 7 ЗК РФ земельный фонд в Российской Федерации по целевому назначению подразделяется на семь категории: земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) землипромышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса. При этомземли сельскохозяйственного назначения, например, в соответствии с п. 1 ст. 78 ЗК РФ, могут использоваться в следующих конкретных целях: ведение сельскохозяйственного производства, создание защитных лесных насаждений, научно-исследовательские, учебные и иные связанных с сельскохозяйственным производством цели, а также для целей аквакультуры (рыбоводство).
Целевое использование земель определяется с учетом экологических характеристик данного объекта. Так, в соответствии с ФЗ РФ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»[2, ст. 713] и ФЗ РФ «Об особо охраняемых природных территориях»[3, ст. 1024] принцип целевого использования земель предполагает лечебные цели; отдых населения; сохранение экосистем; научно-исследовательскую деятельность, если она нацелена на разработку и внедрение методов рационального землепользования, которые бы не разрушали экологию и не истощали земли; эффективные методы охраны земель и поддержание биологического разнообразия.
Принцип платности землепользования предполагает взимание в установленном законом порядке платежей за пользование земельными участками и платежей за сбросы загрязняющих веществ в земли, размещение отходов и другие виды негативного антропогенного воздействия, в том случае, если указанные действия не квалифицируются как правонарушения[9, С. 305]. Вместе с тем, платность землепользования выступает одним из элементов экономического стимулирования рационального землепользования.
Платность закреплена во многих законодательных актах, регулирующих отношения по поводу использования и охраны земель (например, ст. 65 ЗК РФ). Не молчит по этому вопросу и судебная практика. Так, в одном из определений Высший Арбитражный Суд РФ высказался, что согласно пп. 7 п. 1 ст. 1 ЗК РФ любое использование земли осуществляется за плату за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (платность использования земли). И в соответствии с п. 1 ст. 65 ЗК РФ формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата. При этом покупатель — бывший арендатор, обязанность которого по внесению арендной платы прекратилась, — до государственной регистрации перехода права собственности на землю не является плательщиком земельного налога и поэтому обязан в соответствии с п. 1 ст. 1102 ГК РФ возместить продавцу (арендодателю) расходы по его уплате. Вместе с тем, поскольку публично-правовое образование не уплачивает земельный налог, то в случае, если оно выступает продавцом (арендодателем) земельного участка, в силу пп. 7 п. 1 ст. 1 и ст. 65 ЗК РФ до государственной регистрации перехода права собственности на землю обязательство по внесению арендной платы из ранее заключенного между сторонами договора аренды сохраняется. Следовательно, в этом случае ввиду платности использования земли стороны не вправе установить иной момент прекращения обязанности по внесению арендной платы[4].
Исследуя принцип платности использования земель необходимо отметить ряд обстоятельств.
- Несмотря на то, что не все виды землепользования являются платными, а также то, что отдельные категории пользователей могут пользоваться землями бесплатно, принцип платности является общим для всех объектов природы, так как все исключения из правила прямо предусмотрены законом.
- Принцип платности является специальным, так как реализован в положениях земельного законодательства о землепользовании. Соответствующими законами урегулирован порядок определения платы за землепользование, ее размеры и т.д.
- Важным обстоятельством является то, что законом прямо определяется целевой характер платежей и их направление. Финансирование научно-исследовательских мероприятий по рациональному восстановлению, использованию и охране земель, соответствующих федеральных и региональных программ — их основная задача.
Наиболее часто встречающимся в литературе и наименее развитым в плане использования как средства правового регулирования представляется принцип экосистемного подхода к регулированию землепользования. Наибольшее развитие он получил в ландшафтной экологии, которая рассматривает в качестве главного объекта научного исследования и практики по оптимизации землепользования территориальные единицы в виде интегральной системы[7, С. 5-22]. В действующем законодательстве, регулирующем отношения по землепользованию, также закрепилось понимание земель как сложных природных образований, выступающих неотъемлемыми компонентами окружающей среды, которые взаимодействуют с другими природными компонентами и обеспечивают существование последних, а также экономическое, экологическое и социальное благополучие населения.
Анализ научной литературы и законодательства дает понять, что за последние двадцать лет получил развитие тот аспект экосистемного подхода к регулированию отношений по землепользованию, который основан на правовых требованиях предупреждения, недопущения причинения вреда другим землям и природным объектам, а также окружающей среде в целом. Эти требования включены и в земельное законодательство (ст. 42 ЗК РФ).
Развитием указанных требований является комплексное землепользование. В праве землепользования под ним следует понимать такое использование потенциала территории, при котором осуществление деятельности наносит наименьший вред другим землям и природным ресурсам, а предпринимательская деятельность оказывает минимальное воздействие на окружающую среду. Такое землепользование должно обеспечивать возрастающие запросы общества путем сбережения ресурсов, рационального использования всех земель, восстановления и воспроизводства в интересах населения и социально-экономического развития окружающей среды, подвергшегося антропогенному воздействию.
Наименьшее развитие получил другой аспект экосистемного подхода к регулированию, в основе которого находится признание того факта, что регулирование землепользования и охраны окружающей среды осуществляется на основе одинаковых правовых мер. Данные меры, как отмечает профессор М.М. Бринчук — нормирование и стандартизация, оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую природную среду, экспертиза, лицензирование и т.д. Помимо этого, в сфере взаимодействия природы и общества имеется множество проблем, которые не могут быть разрешены в отраслевом законодательстве об отдельных природных объектах. В частности, к таким проблемам можно отнести обращение с твердыми отходами производства и потребления, токсичными и радиоактивными веществами, агрохимизацию и др. [8, С. 6-7].Именно поэтому данный аспект анализируемого принципа должен получить большее развитие при совершенствовании законодательства.
Иная ситуация имеет место с принципом рационального землепользования. В земельном праве принцип рационального землепользования рассматривается как основополагающий принцип. В ст. 1 ЗК РФ отмечено, что настоящий кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства основываются, в частности, на следующих принципах: — учета значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю; — приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде.
Список литературы:
- Федеральный закон от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ (ред. от 24.11.2014 г., с изм. от 29.12.2014 г.) «Об охране окружающей среды» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2015 г.) // «Собрание законодательства РФ», 14.01.2002 г., N 2, ст. 133.
- Федеральный закон от 23.02.1995 г. N 26-ФЗ (ред. от 28.12.2013 г.) «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» // «Собрание законодательства РФ», 27.02.1995 г., N 9, ст. 713.
- Федеральный закон от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ (ред. от 31.12.2014 г.) «Об особо охраняемых природных территориях» // «Собрание законодательства РФ», 20.03.1995 г., N 12, ст. 1024.
- Постановление Пленума ВАС РФ от 17.11.2011 г. N 73 (ред. от 25.12.2013 г.) «Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды» // «Вестник ВАС РФ», N 1, январь, 2012 г.
- Ерофеев Б.В. Экологическое право России. Учебник для вузов. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Юристъ, 1996. –326 с.
- Иконицкая И.А., Краснов Н.И. Правовое регулирование рыночного оборота сельскохозяйственных земель // Право собственности на землю в сельском хозяйстве Российской Федерации. — М.: ИГП ,1996. – 101 с.
- Чибилев А.А. Экологическая оптимизация степных ландшафтов. —
Свердловск: УрО АН СССР, 1992. – 172 с. - Шаретдинов Э.Ф. Природоохранное законодательство Республики Башкортостан: проблемы, пути решения. — Уфа: Издание Башкирской Академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан, 1997. – 113 с.
- Экологическое право России. Учебник / под ред. В.Д. Ермакова и А.Я. Сухарева. – М., 1997.[schema type=»book» name=»Принцип рационального землепользования как производная принципа природопользования» description=»В статье рассматриваются актуальные вопросы, касающиеся принципов природопользования и землепользования. Анализируются принципы землепользования и природопользования. Изучаются позиции разных авторов о видах принципов землепользования и их востребованности в законодательстве, отмечаются сильные и слабые стороны последних.» author=»Прошунина Евгения Владимировна» publisher=»БАСАРАНОВИЧ ЕКАТЕРИНА» pubdate=»2017-03-24″ edition=»ЕВРАЗИЙСКИЙ СОЮЗ УЧЕНЫХ_30.05.2015_05(14)» ebook=»yes» ]