Закрепленный в Конституции РФ принцип разделения властей, — на сегодняшний день является одним из основных начал строительства государственного механизма. Каждая из ветвей власти, — в лице государственных органов, — выполняет конкретные, присущие им функции и не имеет права вмешиваться в деятельность других ветвей власти. Однако законодательно предусмотрено взаимодействие ветвей власти друг с другом в определенных правоотношениях. Так, например, статья 104 Конституции РФ определяет субъектов законодательной инициативы. Ими являются: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ по вопросам их ведения [2, ст. 104]. Данный институт относится к законодательной ветви власти, но его субъектами могут быть представители и исполнительной, и судебной власти.
Перечень субъектов, указанных в статье 104 Конституции РФ, является исчерпывающим, так как отсутствует оговорка «и иные». В то же время, согласно п.4 ст. 1 Федерального закона «О Прокуратуре РФ» №2202-1, указано, что Прокуратура Российской Федерации принимает участие в правотворческой деятельности.
В данном случае, наблюдается некоторое противоречие между основным законом государства и федеральным законодательством.
Наделение прокуратуры правотворческой функцией обусловлено социальными задачами, поставленными перед ней: установление режима законности на поднадзорной территории, опора президентской власти, защита прав, свобод и законных интересов граждан, юридических лиц, государства и др.
В своей работе с нормативными правовыми актами, в процессе осуществления надзора за исполнением законов и рассмотрения жалоб и заявлений граждан — прокуроры часто сталкиваются с фактами несовершенства отдельных законодательных и иных актов.
Сегодня прокуроры принимают участие в правотворческой деятельности путем разработки проектов законов и внесения их на рассмотрение субъектам законодательной инициативы; путем подготовки заключений на проекты законов и ведомственных актов органов государственной власти РФ и ее субъектов; посредством участия в заседаниях палат Федерального Собрания РФ и др.
Детальная регламентация правотворческой деятельности прокуратуры осуществляется Приказом Генпрокуратуры от 17 сентября 2007 г. № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления». Согласно данному приказу, одной из ключевых задач правотворческой деятельности прокуратуры на современном этапе является повышение качества подготовки нормативных актов в условиях активной реализации права законодательной инициативы субъектами, обозначенными в Конституции РФ. В связи с этим возникает вопрос: почему орган, призванный, в определенной степени, контролировать использование права законодательной инициативами субъектами такого права, сам лишен возможности выступать с законодательной инициативой?
Для того, чтобы ответить на этот вопрос, обратимся к истории.
Уже с момента образования прокуратуры, Генерал-прокурор наделялся полномочиями в сфере правотворчества, в частности: помогал Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированным правом [1, c. 25]. В последующем роль прокуратуры в данной области постоянно менялась, в определенные периоды ограничиваясь лишь предложениями совещательно-рекомендательного характера, вносимыми в компетентные органы. В советский период роль правотворческой деятельности прокуратуры существенно возросла, что обусловлено объективным обстоятельством, а именно процессом кодификации советского права, осуществлявшимся в 50-60-е годы прошлого века. Прокуратура, что вполне логично, активно привлекались к разработке нормативных актов.
Конституцией СССР 1977 г. Генеральному прокурору СССР было предоставлено право законодательной инициативы (ст.113), под которой понималось право прокурора на внесение законопроекта в законодательное учреждение в соответствии с установленным порядком [3, cт. 113].
Однако, в начале постсоветского периода, наиболее подготовленные к правотворческой деятельности правоведы — работники органов прокуратуры — были от нее отстранены. Так, в первоначальной редакции Закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. Генеральному прокурору, прокурорам республик в составе Федерации предоставлялось право законодательной инициативы в пределах своей компетенции (ч.1 ст. 8). Но в Конституции РФ 1993 г. право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов федерации не было предусмотрено.
Возможно поэтому в Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» была включена ст. 9 «Участие в правотворческой деятельности», которая без изменений сохранилась до настоящего времени (т.е. от 2 до 36 редакции Закона о прокуратуре). Законодательное закрепление участия прокуроров в правотворческой деятельности обусловливалось необходимостью компенсировать отсутствие у них права законодательной инициативы.
В настоящее время практически во всех субъектах в составе РФ, прокуроры наделены правом законодательной инициативы и пользуются им вполне продуктивно.
В то же время, в ряде субъектов право законодательной инициативы прокуроры получили только в 2014 году. Это может быть связано с тем, что специалисты органов власти, занимающиеся подготовкой проектов нормативных правовых актов, имеют низкий профессиональный уровень подготовки, что в сочетании с дефицитом местных бюджетов приводит к тому, принимаются не «нужные», а «выгодные» законы. Наделение прокуроров правом законодательной инициативы заставит региональные и местные власти принимать во внимание их предложения.
Наличие у ряда прокуроров субъектов Российской Федерации права законодательной инициативы не может компенсировать отсутствие права законодательной инициативы у Генерального прокурора Российской Федерации. Конечно, он принимает активное участие в правотворческой деятельности (издает ведомственные нормативные акты, обязательные для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры, участвует в подготовке и издании межведомственных актов и др.), однако в перспективе было бы целесообразно в Конституции Российской Федерации предусмотреть право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ.
Итак, на сегодняшний день Прокуратура РФ является специфичным органом, не относящимся ни к одной из ветвей власти, но активно принимающим участие во всех сферах жизни общества посредством исполнения своих функций. Одной из таких функций является правотворческая. Реализация данной функции осуществляется посредством использования прокурорами полномочий и компетенций, которыми они наделены в соответствии с законами и подзаконными нормативными актами. Однако при всей широте полномочий прокуроры не обладают правом законодательной инициативы, за исключением ряда прокуроров субъектов и органов прокуратур субъектов РФ, наделенных таких правом законодательными (представительными) органами субъектов, а также ряда городских и районных прокуроров, наделенных правом законодательной инициативы уставами муниципальных образований.
На наш взгляд, сегодня прокуратура обладает колоссальными аналитическими возможностями, поскольку аккумулирует информацию о состоянии законности и правопорядка в стране, и, более того, активно влияет на это состояние. Поэтому наделение прокуроров законодательной инициативой может поспособствовать уменьшению количества пробелов, «черных дыр» в законодательстве.
Конечно, уже сегодня прокуроры наделены законом правом вносить предложения о введении, изменении или отмене нормативных правовых актов, но такое предложение может быть проигнорировано компетентными органами, либо принято ко вниманию, но с отложением разработки законопроекта по предложению прокурора на долгий срок.
Список литературы:
- Звягинцев А.Г. История прокуратуры России. Историко – правовой анализ. М.: ЮНИТИ – ДАНА, 2012. — 223 с.
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) / СПС «Консультант Плюс» / [режим доступа]: https://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=2875;dst=0;ts=2A6447446085B36F78C2D836BDAA4D8A;rnd=0.245951266027987#
- Конституция Союза Советских Социалистических Республик (принята ВС СССР 07.10.1977 г.) / СПС «Консультант Плюс» / [режим доступа]:
- Приказ Генпрокуратуры РФ от 17.09.2007 №144 (ред. от 06.02.2013) «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» // СПС «Консультант Плюс» / [режим доступа]: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_143331/
- Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 22.12.2014) // СПС «Консультант Плюс» / [режим доступа]: type=»book» name=»ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ» author=»Утешева Танзиля Тагировна» publisher=»БАСАРАНОВИЧ ЕКАТЕРИНА» pubdate=»2017-05-29″ edition=»ЕВРАЗИЙСКИЙ СОЮЗ УЧЕНЫХ_ 30.01.2015_01(10)» ebook=»yes» ]