Управление, как особый вид человеческой деятельности, имеет длительную историю, связанную с тем, что совместный труд людей требовал планирования, распределения обязанностей и полномочий между его участниками, а также разъяснения его выгод или необходимости участия в нем, контроле работы со стороны знающих. В процессе реформирования системы государственного управления в России в XYIII в. Петром I был введен «Табели о рангах»[1] 1722 года. В нем особое внимание уделялось механизмам повышения эффективности государственного управления, его чиновников с целью преодоления медлительности и непрофессионализма. Целью реформ, начатых Петром I в XVIII веке, было на увеличение военной и экономической мощи российского государства, для чего требовалось создание профессионального административного и судебного аппаратов. В условиях крепостного права и необразованности большинства российского общества, практически невозможно было введение новых административных и судебных порядков по западноевропейскому образцу. В стране не хватало образованного и профессионально подготовленного чиновничьего аппарата и, соответствующей правовой базы для его функционирования. Кроме того, служилое дворянство не стремились к тому, чтобы их личная власть была ограничена нормами права а, следовательно, контролируема, поэтому они противились любым попыткам ограничить свободу их действий.
Российское государство и управление в XYIII-XIX вв. имело военизированный характер, дворянство получало в основном военное образование. В процессе создания административных и судебных учреждений и должностей, на них зачастую назначались офицеры, не имевшие для этого специальных знаний. Ввиду сложившегося положения, основная работа возлагалась на секретарей, которые должны были вести делопроизводство, готовить документы, отвечать за их качество, предлагать нововведения, при этом, будучи зависимыми от начальства, они нуждались в личной протекции. Их произвольные и бесконтрольные действия приводили к состоянию всеобщего беззакония и коррупции в системе государственной власти и управления. С другой стороны, представители дворянства, как привилегированного сословия, могли легко получать все, что они хотели, в то время как для других слоев населения это было трудно, а то и невозможно защищать свое право. Результатом такой системы стали непотизм, коррупция, превышение должностных полномочий и взяточничество, к чему относилось как к должному. Любые попытки бороться с этими явлениями во власти и управлении были обречены на неудачу.
В России XIX вв. история государственного управления изучалась без самостоятельного дисциплинарного оформления в рамках общей истории или учений о праве и государстве. После появления в России работ Дж. Милля в 50-х гг. XIX в., в которых особое внимание уделялось проблеме контроля государственного и местного управления, данные теоретические положения на практике привели к образованию в 1861 г. Совета министров. Он стал средством контроля деятельностью отдельных министерств: на его заседаниях рассматривались вопросы реорганизации аппарата министерств и главных управлений, заключения особых комиссий, созданных императором для рассмотрения отчетов министерств.
В 1801 году Александром I был учрежден «Совет непременный» во главе с генерал-фельдмаршалом Н.И. Салтыковым, а с 1810 г. начал свою деятельность Государственный совет, как законосовещательный орган при императоре. Война 1812 года оказала влияние на развитие российского общества, государства и права. Во время военного похода, прогрессивным слоям русского общества удалось более близко познакомиться с западноевропейским государственным управлением, культурой и цивилизацией. Это нашло отражение в требованиях модернизации русского общества и его управления в соответствии с западноевропейскими образцами.
В начале XIX века М.М. Сперанским (1772-1839) была представлена программа рационализации государственной службы, предполагавшая отмену системы выслуги лет, заложенную в «Табеле о рангах», и введения обязательного образования, учета профессиональных, нравственных качеств чиновников как критериев карьерного роста. Он писал, что «самый лучший образ управления, не имея исполнителей, не только не произведет никакого полезного действия, но по необходимости родит два весьма важные и столь редко законодателями измеряемые неудобства: 1) Недоверчивость и неуважение к правительству. 2) Разрушив прежний вещей порядок, хотя и несовершенный, но с привычками народными сообразный, если порядок вновь установленный, не будет обеспечен разумом исполнителей, то он по необходимости родит во всех классах народа неустройство и самые обыкновенные, упущения ему приписаны будут»[2]. М. М. Сперанскому принадлежит идея создания специального закрытого учебного заведения с целью подготовки кадров для высшего звена государственного управления — знаменитого Царскосельского лицея и системы таких учреждений в крупных городах.
Отличительной чертой российских школ государственного управления являлся философский подход к анализу хозяйственной деятельности как к объекту управления, являющемуся системой, состоящей из различных подсистем. В теории управления шел поиск эффективных его форм, акцентирование на междисциплинарное направление научных исследований, в которых общие закономерности процессов перехода от хаоса к порядку и обратно, процессы самоорганизации и дезорганизации в открытых нелинейных системах социального бытия, должны были найти свое место. С одной стороны, это стремление вывести духовное и культурное основания управленческой деятельности на уровень государственной политики, то есть максимальным образом обеспечить условия для самостоятельного воспроизводства всей системы социальных отношений, включая отношения государства, управления и местного самоуправления.
Идеи теории местного самоуправления в системе государственного управления были обоснованы в работах А.И. Васильчикова и В.Н. Лешкова. В первой своей брошюре «Русский администратор новейшей школы», с предисловием Ю. Ф. Самарина (Берлин, 1868). А.И. Васильчиков выступил против вмешательства администрации в земское самоуправление. В последующих работах им сделан анализ определения пределов взаимоотношений самоуправления и государства на основе сравнения общественного и государственного устройства Франции, Англии и Германии[3].
Теория общественного права появилась в середине XIX века как оппозиционная идеям полицейского государства и полицейского права, как реакция на «всевластие полиции» и государственное вмешательство во все сферы жизни общества. Необходимость защиты общественных организаций народа и органов местного самоуправления от административной опеки, а также предоставление им возможности свободной деятельность, — это «… те скрытые пружины, какие побудили создать теорию особого общественного или социального права», пишет В.Н. Лешков в книге Русский народ и государство[4].
Впрочем, концепцию общественного права первым начал разрабатывать польско-австрийский ученый Людвиг Гумплович (1838-1909), считавший, что взаимоотношения между социальными группами определяются борьбой за материальные ценности, что определяет жизнь социума в целом. В историческом развитии эта борьба привела к образованию государств, что в дальнейшем сменилась борьбой между ними, социальными группами, классами, сословиями и политическими партиями. Причинами социальных конфликтов, считал Л. Гумплович[5], являются экономические отношения, как стремление к удовлетворению материальных потребностей.
Заслуга фундаментальной разработки концепции соотношения народа и государства принадлежит В.Н.Лешкову, который работе «Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 г.», объясняет Положение о земской реформе 1864 г. как закон, содержащий нормы «общественного права» и юридически обосновывающий теорию общественного права.
Современный этап истории государственного управления связан с возрастающей ролью информационных технологий и отношений, составляющих информационную инфраструктуру, позволяющую субъектам управления активно влиять на состояние политической, экономической, оборонной и других составляющих управления безопасностью государства. Современное государственное управление ориентировано на повышение качества жизни граждан посредством предоставления услуг населению в сфере правового сервиса, что становится новой функцией государства, заключающейся в упрощении системы взаимодействия граждан и государства и повышения эффективности его управления.
Библиографический список
- См.: Хрестоматия по истории по истории государства и права СССР. Дооктябрьский период. /Под ред. Ю.П. Титова, О.И. Чистякова. М., 1990.
- Сперанский М.М. Проекты и записки. — М. — Л.: Изд-во АН СССР, 1961. С. 112-113.
- См.: Васильчиков А. И., кн. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений / в 3-х тт. — СПб., 1872.
- [1] См.: Лешков В. Н. Русский народ и государство. — М., 2010.
- [1] См.: Гумплович Л. Социология и политика. — М., 1895.
[1] См.: Хрестоматия по истории по истории государства и права СССР. Дооктябрьский период. /Под ред. Ю.П. Титова, О.И. Чистякова. М., 1990.
[2] Сперанский М.М. Проекты и записки. — М. — Л.: Изд-во АН СССР, 1961. С. 112-113.
[3] См.: Васильчиков А. И., кн. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений / в 3-х тт. — СПб., 1872.
[4] См.: Лешков В. Н. Русский народ и государство. — М., 2010.
[5] См.: Гумплович Л. Социология и политика. — М., 1895.[schema type=»book» name=»ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ: ИСТОРИЯ ПОИСКОВ ЕГО ЭФФЕКТИВНОСТИ» description=»Статья посвящена анализу становления системы государственного управления в России, ее функций, противоречий и способов их преодоления на основе построения научных теорий. В результате показано, что государственное управление, является процессом организации деятельности людей в соответствие с историческим временем и законами развития социума на основе чего субъект управления должен строит свою управленческую деятельность.» author=»Андреева О.А.» publisher=»БАСАРАНОВИЧ ЕКАТЕРИНА» pubdate=»2017-01-05″ edition=»ЕВРАЗИЙСКИЙ СОЮЗ УЧЕНЫХ_30.11.16_31″ ebook=»yes» ]