В современном мире основными формами расселения населения являются агломерации (от лат. agglomerare – присоединять, накоплять) – компактные пространственные группировки поселений, образованные городами и поселками-спутниками вокруг города-ядра, обладающие развитыми производственными, культурными и рекреационными связями [2, с. 6].
В своем развитии агломерации проходят четыре этапа. На первом этапе агломерация представляет собой конгломерат достаточно близко расположенных урбанизированных территорий, объединенных, преимущественно, производственными связями. На втором этапе ряд функций ядра агломерации (потребление, развлечение, производство) перемещается на периферию. Третий этап характеризуется появлением единого функционально связанного пространства в рамках агломерации, при этом сама агломерация становится важным узлом в территориальной структуре национальной экономики. Четвертый этап характеризуется встраиванием агломерации в глобальные экономические процессы [5, с. 127].
Большинство современных российских агломераций представляют из себя агломерации первого и второго уровня. На третьем этапе находится Санкт-Петербургская, а в начале четвертой фазы – Московская агломерация. На юге России выделяется Ростовская агломерация, на Северо-Западе – агломерационная система Вологда-Череповец, в Поволжье – Самарско-Тольяттинская агломерация; интенсивные агломерационные процессы разворачиваются на Урале (Екатеринбург-Челябинск) и в Сибири (Красноярск и Иркутск) [2, с.7-8]. По своим качественным параметрам «провинциальные» агломерации сильно отличаются друг от друга и, тем более, от «столичных» агломераций, которые, являясь экстерриториальными, ориентированы в своем развитии на общемировой уровень, при том, что остальные агломерации осуществляют, в первую очередь, роль центра развития отдельного региона.
Для Российской Федерации развитие агломераций имеет особое значение, что обуславливается ее обширной территорией, однако российские агломерации исторически формировались стихийно, иногда даже размывая границы регионов. К началу 2000-х гг. фаза экстенсивного развития агломерационной сети России, в основном, была завершена. В настоящее время развитие российских агломераций идет по пути дальнейшей структуризации, увеличения плотности населения, интенсификации связей информационного и транспортного характер [3].
В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 22 агломерации-миллионера, однако их развитие осложняется фактическим отсутствием регулирования на государственном уровне. Только в последние годы в Правительстве Российской Федерации сформировалась точка зрения на агломерации как на наиболее значимые элементы современной системы расселения, которые обеспечивают экономическую связь территорий и комплексное развитие их инфраструктуры. В «Концепции социально-экономического развития регионов Российской Федерации» отмечается необходимость создания «опорных регионов» – «локомотивов роста», генерирующих инновационно-инвестиционное воздействие на остальную территорию, и эта функция определена, прежде всего, за агломерациями.
Вместе с тем, необходимо подчеркнуть, что в нашей стране не существует практического опыта по формированию, регулированию и прогнозированию агломерационных процессов и не разработана методология управления социально-экономическим развитием агломераций. Несмотря на то, что понятие «агломерация» встречается практически во всех программах и стратегиях развития регионов, в федеральном законодательстве оно отсутствует. В связи с этим в государстве отсутствует и эффективная инфраструктура поддержки агломераций, а также согласованная система документации по их долгосрочному развитию. С целью решения указанных проблем современное российское государство ставит перед собой задачи формирования единых подходов к развитию агломераций, совершенствования нормативно-правового, бюджетного и градостроительного обеспечения этого процесса.
Впервые на государственном уровне проблема развития городских агломераций была поднята в 2010 г., когда в газете «Ведомости» была напечатана статья, в которой говорилось, что Администрация Президента Российской Федерации разрабатывает проект, согласно которому деление российского государства на 83 субъекта планируется заменить делением на 20 агломераций. Основой социально-экономического развития государства в данном контексте рассматривались трехмиллионные агломерации [6]. Однако данные планы, если они и были, так и остались на бумаге.
В 2013 г. к проблеме развития городских агломераций Правительство Российской Федерации подошло вплотную, привлекая к ее решению не только органы государственной власти, но и руководителей регионов, а также специалистов в области экономики и градостроительства. 8 апреля 2013 г. в Министерстве регионального развития Российской Федерации прошел круглый стол на тему «Развитие городских агломераций – особенности государственного регулирования», по итогам работы которого его участники приняли за основу проект «дорожной карты» «Развитие агломераций в Российской Федерации», реализация которого была призвана осуществить функцию инициации и структуризации мер организационного и нормативно-правового характера по развитию агломераций в России. В декабре 2013 г. Минрегионразвития России отобрал пять «пилотных» регионов для выработки механизмов управления российскими агломерациями, в число которых вошли агломерации в Республиках Татарстан и Хакасия, Ростовской и Свердловской областях, а также Самарско-Тольяттинская агломерация.
Самарско-Тольяттинская агломерация (далее – СТА) является уникальной в ряду других российских агломераций в силу того, что она – единственная двухъядерная агломерация (т.е. конурбация), в которой оба ядра (Самара и Тольятти) входят в категорию крупнейших городов страны. Всего же на территории СТА сконцентрированы 8 городских округов (Самара, Тольятти, Сызрань, Новокуйбышевск, Кинель, Чапаевск и Октябрьск) и 9 муниципальных районов. В рамках СТА проживает около 2,7 млн. человек (85,5% населения области) – по этому показателю она занимает третье место в стране после агломераций Москвы и Санкт-Петербурга; на ее территории сосредоточено более 80 % промышленного потенциала области, 70 % инвестиций и 90 % товарооборота, около трети валовой продукции сельского хозяйства. Территория Cамарско-Тольяттинской агломерации делится на три основные зоны: зона центра (линейно вытянутая вдоль реки Волги между городами Тольятти и Чапаевск), периферийная зона (лежащая за пределами центра до границ агломерации), рекреационная зона (включающая территорию национального парка «Самарская Лука» и Жигулевского национального заповедника). По структуре Самарско-Тольяттинская агломерация представляет собой конурбацию, состоящую из развитой Самарской агломерации, слабо развитой Тольяттинской агломерации, формирующейся Сызранской агломерации и природно-рекреационного ареала Самарской Луки [1].
Специальное внимание к теоретическим и практическим вопросам развития Самарско-Тольяттинской агломерации стало уделяться только в последние годы, что было связано с развертыванием общегосударственной политики по развитию российских агломераций. 8 октября 2013 г. распоряжением губернатора Самарской области Н. Меркушкина была создана Рабочая группа по подготовке и реализации на территории региона пилотного проекта по апробации и внедрению механизмов управления развитием агломераций. В январе 2013 г. в Самарской области был создан Координационный совет по развитию Самарско-Тольяттинской агломерации, а в феврале 2014 г. между Правительством Самарской области и главами администраций 8-ми городов и 9-ти муниципальных районов было подписано соглашение о сотрудничестве и взаимодействии по развитию Самарско-Тольяттинской агломерации.
В соответствии с предложенной Министерством регионального развития Российской Федерации «дорожной картой» в Самарской области проводилась разработка проектов развития Самарско-Тольяттинской агломерации, в рамках которых СТА рассматривалась как зона опережающего экономического роста не только Самарского региона, но и Приволжского федерального округа в целом. В настоящее время разработаны два основных проекта развития Самарско-Тольяттинской агломерации.
Проект концепции программы «Социально-экономическое развитие Самарско-Тольяттинской агломерации на 2014-2018 гг.» разработан OOO «Стратеджи Партнерс Групп» по поручению Правительства Самарской области в рамках подготовки проекта Стратегии повышения конкурентоспособности Самарской области до 2030 года на основании долгосрочных стратегий развития Самары и Тольятти [7]. В проекте сформировано долгосрочное видение развития агломерации, определены ключевые точки ее роста. На первом этапе (2014-2018 гг.) авторы концепции предлагают сосредоточить усилия на развитии ядер агломерации, создании органов управления, формировании производственной инфраструктуры. На втором этапе (2019-2025 гг.) предполагается приступить непосредственно к процессу интеграции территорий агломерации за счет развития инфраструктуры, координации процессов застройки, создания единой транспортной и инновационной инфраструктуры. Реализация третьего этапа предполагает формирование к 2035 г. агломерации с развитыми внутренними связями, общими секторами экономики и социальной сферы, а также эффективной системой управления. Особенностью рассматриваемого проекта является отражение позиции, прежде всего, органов государственного управления федерального и регионального уровня, направленной на повышение конкурентоспособности Самарской области. При этом авторы проекта исходят из положения, что агломерация с центрами в Самаре и Тольятти как таковая уже существует, и сосредотачивают своё внимание на разработке целевых показателей ее дальнейшего развития.
Другой проектный документ, рассматривающий перспективы развития СТА, – «Стратегия развития Самарско-Тольяттинской агломерации» – разработан группой иностранных и отечественных экспертов по территориальному и городскому планированию по инициативе представителей бизнес-сообщества региона [8]. Авторы данного проекта, в отличие от официальных лиц региона, исходят из того положения, что в настоящей момент как таковой Самарско-Тольяттинской агломерации не существует, а присутствуют лишь тенденции для территориального объединения двух городов. Разработчики Стратегии исходят из факта различия городов-ядер агломерации: Самара определяется как «важный континентальный (в рамках Европы) и федеральный (в рамках России) центр», в то время как Тольятти рассматривается только как региональный центр, базирующийся на монофункциональной экономике. Современное состояние СТА, считают разработчики Стратегии, не имеет структуры как таковой, и сама агломерация находится в «стадии эмбриона», поэтому ее предлагается рассматривать как «регионополию» – особую форму социально-экономической и политической организации городов и населенных пунктов, которая возникает не в силу планирования, а в результате децентрализованного взаимодействия муниципалитетов. В проекте Стратегии подчеркивается, что для того, чтобы положение изменилось, и в регионе началось действительное развитие агломерационных процессов, необходима не только разработанная государственная политика, но и смена подходов к развитию городов-ядер СТА и пространству вокруг них.
Рассматриваемый проект Стратегии отличается особым вниманием к аспектам, которые практически не получили отражения в Проекте концепции программы «Социально-экономическое развитие Самарско-Тольяттинской агломерации на 2014-2018 гг.»: сохранение экологического баланса Самарской Луки, развитие структуры городов-ядер и поселений-спутников, комплексная модернизация транспортной инфраструктуры, особенности территориального развития и управления. Краткосрочный сценарий развития СТА (до 2018 г.) основан на идеях охраны природных ресурсов, совершенствования процесса интеграции Самары и Тольятти, создания экологически ориентированного промышленного центра, улучшения транспортной инфраструктуры, а также создания специального органа, ответственного за территориальное и региональное планирование на уровне агломерации. Долгосрочный сценарий развития агломерации (до 2030 г.) включает в себя ландшафтное благоустройство территории агломерации, развитие историко-культурной специфики региона, модернизацию системы мобильности населения на основе развития общественного и экологического транспорта, развитие туристической инфраструктуры, уплотнение застройки городов-ядер, а также оформление логистической системы в рамках агломерации.
При явной разнице в подходах к современному уровню развития Самарско-Тольяттинской агломерации в рассмотренных проектах, необходимо отметить, что и органы государственной власти, и предпринимательские структуры, и гражданское общество в целом, выражают большую заинтересованность в дальнейшем развитии агломерационных процессов на территории Самарской области. Совмещение рассмотренных точек зрения, в том числе признание мнения специалистов, что реально в настоящее время Самарско-Тольяттинская агломерация находится только в начальной стадии своего развития (со всеми вытекающими отсюда проблемами и перспективами) должно позволить сформировать комплексный стратегический документ развития СТА, учитывающий интересы не только государства и региональных властей, но и жителей области.
Особый интерес при определении перспектив развития Самарской-Тольяттинской агломерации вызывает разработка системы управления ею, что связано с тем, что в настоящее время в Российской Федерации не существует общепризнанной модели управления агломерациями, а ее выработка требует не только усвоения зарубежного опыта, но и учета положений современного российского законодательства.
В международной практике существует четыре основных модели управления агломерациями, из которых только одна – договорная (или фрагментированная) – в определенной мере соответствует российскому законодательству. Данная модель предусматривает заключения двух- и многосторонних соглашений между муниципалитетами, входящими в агломерацию, по широкому кругу вопросов, а также создание системы органов управления, обеспечивающих согласование и координацию действий муниципальных образований агломерации между собой и с субъектом федерации. Кроме того, данная модель является, фактически, единственно осуществимой на ранних этапах развития общеагломерационного сотрудничества, на котором сейчас находятся большинство российских агломераций [4, с. 166].
Объединение усилий самостоятельных муниципальных образований по решению общих вопросов на добровольной (договорной) основе может быть реализовано в рамках Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вместе с тем, сами процедуры функционирования системы договорного управления в российском законодательстве не регламентированы. Это, с одной стороны, открывает простор для свободного определения форм межмуниципального сотрудничества, с другой может быть причиной недопонимания со стороны как участников муниципально-правовых отношений, так и вышестоящих органов.
Использование договорной модели с целью развития Самарско-Тольяттинской агломерации предполагает выполнение следующих мероприятий: заключение базового соглашения о сотрудничестве между всеми муниципальными образованиями агломерации, создание высшего координационного органа управления агломерацией, формирование обеспечивающих структур для реализации принятых координационным органом решений и определение административно-договорных механизмов управления. Первые два механизма формирования данной модели агломерации в рамках СТА Самарской области уже запущены, остальные находятся в стадии реализации.
Формирование органов управления агломерацией на настоящий момент также не предусмотрено федеральным законодательством, поэтому их можно рассматривать гипотетически. На первом этапе создания системы управления СТА необходимо сформировать высший координирующий орган межмуниципального и муниципально-регионального сотрудничества, а также исполнительный орган, обеспечивающий выполнение его решений. В дальнейшем, в согласии с мировой практикой, возможна организация специально уполномоченной корпорации в качестве юридического лица, осуществляющего управление агломерацией. С целью комплексного подхода к решению вопросов, возникающих в процессе развития агломерации, целесообразно также создать вспомогательный экспертный орган из представителей органов управления, бизнес-структур и общественности, а также научно-исследовательских организаций, занимающихся проблемами агломерирования. Подобная структура органов управления СТА поможет, с одной стороны, координировать интересы отдельных муниципальных образований и агломерации в целом, а с другой – привлечь к решению ее проблем не только органы управления, но и представителей науки и общественности.
Список литературы:
- Градостроительное обоснование совместной подготовки документа территориального планирования территориальной зоны агломерационного ареала и определение приоритетных направлений планировочного развития многофункциональных связей центров Самарско-Тольяттинской агломерации. Ст. 2 // Официальный сайт Министерства строительства Самарской области [электронный ресурс] – Режим доступа. – : .
- Лаппо Г. Городские агломерации СССР-России: особенности динамики в XX в. // Удобное пространство для города. Российское экспертное обозрение. – – № 4-5. – C. 6-9.
- Лаппо Г., Полян П., Селиванова Т. Фаза экстенсивного развития сети агломераций в России завершена // Электронная версия бюллетеня «Население и общество» [электронный ресурс] – Режим доступа. – URL.: .
- Лебедева Е.В. Современные перспективы государственной политики по развитию агломераций в Российской Федерации // Научные перспективы XXI в. Достижения и перспективы нового столетия: II международная научно-практическая конференция. – Новосибирск: междунар. научн. ин-т «Educato», 2014.– C. 163-166.
- Нещадин А., Прилепин А. Городские агломерации как инструмент динамичного социально-экономического развития регионов России // Общество и экономика. – 2010. – № 12. – С. 121-139.
- Передел России // Ведомости. – 2010. – 16 ноября.
- Проект Концепции программы «Социально-экономическое развитие Самарско-Тольяттинской агломерации на 2014-2018 гг.» // Региональный информационный портал «Smart-сity63» [электронный ресурс] – Режим доступа. – URL.: .
- Стратегия социально-экономического развития Самарской области на период до 2020 г.: утв. постановлением Правительства Самарской области от 09 октября 2006 г. № 129 // Официальный новостной портал «Самарская область» [электронный ресурс] – Режим доступа. – : type=»book» name=»ПЕРСПЕКТИВЫ САМАРСКО-ТОЛЬЯТТИНСКОЙ АГЛОМЕРАЦИИ В РАМКАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ПО РАЗВИТИЮ ГОРОДСКИХ АГЛОМЕРАЦИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» description=»В статье рассматриваются перспективы развития Самарско-Тольяттинской агломерации в контексте развития государственной политики по развитию городских агломераций в Российской Федерации.» author=»Лебедева Екатерина Васильевна» publisher=»БАСАРАНОВИЧ ЕКАТЕРИНА» pubdate=»2017-04-07″ edition=»ЕВРАЗИЙСКИЙ СОЮЗ УЧЕНЫХ_30.04.2015_04(13)» ebook=»yes» ]