Земельное законодательство Российской Федерации как одна из самых длительно и безрезультатно реформируемых отраслей права России приготовилась к очередному качественному изменению. Письмом от 4 февраля 2014 г. N 571п-П13 Председатель Правительства Российской Федерации внес на рассмотрение Государственной Думы проект закона, предлагающего существенные изменения земельного законодательства. В некоторой части эти изменения коснутся и института публичного сервитута на землю. Сервитут как современный институт гражданского права определен ст. 274 Гражданского кодекса Российской Федерации в виде права собственника недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника другого земельного участка (соседнего участка) предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута). Сервитут устанавливается для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. Государственная регистрация сервитутов проводится в Едином государственном реестре прав в соответствии с положениями ст. 27 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
Статья 23 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК) разделяет сервитуты на частные и публичные. Частный сервитут, как указано выше, регулируется гражданским законодательством на основании соглашения, имеющего природу юридического акта, направленного на определение порядка осуществления правомочий ограниченного вещного права[1]. Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Важной нормой закона, с точки зрения Конституционного положения о том, что земли используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9), является требование об установлении публичного сервитута с учетом результатов общественных слушаний. Фактически данные положения соответственно гражданского и земельного законов являются коннотацией римских персональных (личных) и предиальных (земельных) сервитутов. Римское частное право личным именовала сервитут, устанавливаемый в пользу определенного лица, а предиальным — устанавливаемым в пользу лица, как собственнику земельного участка[2].
Российское дореволюционное право впервые упоминает сервитуты в Соборном Уложении, различая их на сервитуты городские (ст. ст. 277 — 279 гл. X) и на сельские (ст. ст. 14 — 20 гл. IX, ст. ст. 238 — 243 гл. X), в позднейшем законодательстве дифференцируя сервитуты на частные и публичные. К личным относились права ратников на потраву лугов и въезд в лесные угодья, принадлежащие частному лицу. Статьей 465 Свода законов Российской Империи к публичным сервитутам относились: право охоты, сбора ягод и грибов в казенных лесах. В период советского законодательства сервитуты как институты гражданского и земельного права отсутствовали. Земля, провозглашенная всенародным достоянием, по определению не могла быть «чужой», то есть находящейся в сторонней собственности. Фактическое разрешение вопросов перекрестного пользования землей осуществлялось местными Советами народных депутатов[3].
Публичный сервитут согласно положениям ч. 2 ст. 23 ЗК может устанавливаться для: 1) прохода или проезда через земельный участок, в том числе в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе; 2) использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры; 3) размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним; 4) проведения дренажных работ на земельном участке; 5) забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и водопоя; 6) прогона сельскохозяйственных животных через земельный участок; 7) сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям; 8) использования земельного участка в целях охоты, рыболовства, аквакультуры (рыбоводства); 9) временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ. Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. N 411-ФЗ публичный сервитут свободного доступа к прибрежной полосе заменен сервитутом прохода и проезда граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе для целей свободного доступа к ним. Более точная формулировка публичного сервитута пользования водным объектом уточнила субъектный состав обладателей этого сервитута, распространив его не только на прибрежную полосу, но и сам водный объект. Кроме того, водное законодательство в ст. 65 Водного кодекса различает термины «береговая» и «прибрежная» полосы, наделяя прибрежную свойством защиты водного объекта, а не средством доступа к нему[4].
Земельное законодательство России, являясь отраслью права, полномочия регулирования в которой п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции являются совместным ведением Российской Федерации и ее субъектов, реализовано региональным законодательством и в части правового регулирования публичных сервитутов. Субъекты Российской Федерации, даже и не имеющие сельскохозяйственного производства в качестве доминирующего, реализовали полномочие правового регулирования принятием законодательных актов. Сельскохозяйственные регионы не могли не использовать институт публичного сервитута, поскольку предназначенность публичного сервитута на землю ориентирована на сельское хозяйство, совмещающее многообразие форм и способов хозяйствования: индивидуальное (например — крестьянское (фермерское), коллективное (кооперативы), основанное на государственном управлении (государственные, либо муниципальные унитарные предприятия).
Таким образом публичные сервитуты на земельные участки в действующем земельном законодательстве России — полноценный институт права, с ярко выраженной региональной компонентой правового регулирования, в котором имеется возможность реализации населением своих интересов посредством формирования общественного мнения в процедуре публичных слушаний и имеющих практически реализуемые позитивные возможности судебного разрешения в случае недостижения консенсуса между населением и управленцами. По-прежнему дискуссионной является проблема участия в гражданском обороте в качестве объекта гражданских прав части земельного участка и соответственно, — установления публичного сервитута на часть земельного участка. Мнение авторов, обосновывающих невозможность оценки части земельного участка как самостоятельного объекта внедоговорного охранительного гражданского правоотношения, заслуживает дальнейшего изучения с целью последующего корректирования гражданского и земельного законодательства в указанной части[5].
Проект Земельного кодекса 444365-6 институт публичного сервитута на земельные участки подвергает дальнейшему совершенствованию, вопреки сложившемуся ожиданию его ликвидации, основанному на положениях ст. 301 о новом определении сервитута, данным проектом N 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», уже прошедшим отдельные законотворческие процедуры. Указанные положения п. 2 ст. 301 проекта Гражданского кодекса о возможности установления сервитута только в отношении определенного круга лиц, п. п. 1 и 6 ст. 301 об установлении сервитута только в интересах собственника (обладателя иного вещного права) господствующей вещи, п. 5 ст. 301 и параграф 2 главы 20.2 проекта ГК, содержащие закрытый перечень видов сервитутов и запрещающие создание новых в системной взаимосвязи, определенно позволяли сформулировать утверждение о ликвидации института публичного сервитута земельного участка, институализируя правовое регулирование в гражданском обороте иных, новых для российской цивилистики сервитутов: сервитутов перемещения; строительных сервитутов; сервитута мелиорации; горного сервитута и коммунального сервитута. Ожидания непременной новации сервитутов находили свое подкрепление и в правоприменительной практике Высшего Арбитражного Суда РФ, реализовавшего определение, данное ст. 301 Проекта ГК сервитута как обременение правом ограниченного пользования управомоченного лица земельного участка, здания или сооружения (служащая вещь) для осуществления принадлежащего этому лицу права собственности на земельный участок, здание или сооружение, в том числе незавершенное строительством (господствующая вещь), если использование такого земельного участка, здания или сооружения по назначению невозможно без установления сервитута в ряде своих Постановлений[6].
Законопроект Земельного кодекса N 444365-6 исключает слово «частный» из ст. 23 ЗК Российской Федерации и предлагает более детальное регламентирование установления сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, посвящая ему Главу V.3 законопроекта «Установление сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности». Об установлении сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности заключается соглашение с жестко регламентированным содержанием (ст. 39.25) и такой сервитут является платным с поступлением платы в пользу лица (ст. 39.24), заключившего соглашение о сервитуте от имени соответственно государства, либо муниципального образования. Установление размера платы ст. 39.25 законопроекта делегировано на подзаконный уровень нормативного правового регулирования соответствующим органом исполнительной власти.
Сохранение в земельном праве института публичного сервитута на земельные участки вопреки сложившемуся в последние годы гражданско-правовой реформы представлению о его бесперспективности безусловно является важным завоеванием авторов законопроекта N 444365-6. Появление в Земельном кодексе главы, регулирующей отношения по установлению сервитутов в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности на условиях платности, является позитивным шагом по развитию всего института сервитутов на земельные участки, открывая одновременно и дискуссионное поле о гражданско-правовой либо административной природе соглашения о таком сервитуте. С одной стороны, все существенные условия такого соглашения указаны непосредственно в законе, размер платы по нему предполагается к установлению подзаконным нормативным правовым актом. С другой же стороны, сервитут сам по себе является институтом гражданского права, основанным на равенстве участников и диспозитивной возможности выбора модели участия в гражданском обороте. Предложенная законопроектом N 444365-6 модель сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, возможно явится (при соответствующем ее правоприменении) моделью сервитута именно земельного права как самостоятельной отрасли, имеющей самостоятельные принципы, а не пересечением гражданских, земельных и градостроительных правоотношений в разрозненных нормах отраслевого регулирования.
Публичный сервитут на землю, являясь сложносоставным с точки зрения уровней публично-правового регулирования, одновременно является и преемником института сервитута римского частного права и воплощает в себе практическую реализацию одного из важнейших принципов земельного права, закрепленного п. 4 ст. 1 Земельного кодекса на участие граждан, общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю, и устанавливает одну из немногочисленных возможностей «обратной связи» населения (то есть — народа) с властью через институт публичных слушаний. Сбережение публичного сервитута на земельные участки и его реальное правоприменение всеми уровнями публичной организации в Российской Федерации должно оставаться одной из приоритетных задач в регулировании земельных правоотношений не смотря, а иногда и вопреки перманентной реформе гражданского законодательства.
Дальнейшее совершенствование публичного сервитута на землю возможно его дополнением нормативным регулированием обязанности заинтересованных лиц размещать информационные знаки об установлении публичного сервитута с указанием его границ на местности. Исполнение подобной обязанности явится эффективным средством реализации информационных функций государства, а непосредственную ее реализацию возможно включить в обязанности лиц, обратившихся за получением градостроительного плана земельного участка в соответствии с правилами ст. 44 Градостроительного кодекса, поскольку его получение предваряет всякую (за исключением линейных объектов) строительную деятельность на земельном участке, а со стороны органов местного самоуправления — является бесплатной муниципальной услугой, оказание которой осуществляется в течение месяца. Таким образом, информационная возможность кадастрового и документального закрепления сведений о границах публичных сервитутов на земельные участки будет воплощена в публичные сведения, то есть общедоступные, без документарного и без кадастрового посредничества, наделив термин «публичный» сервитут дополнительным свойством информационной открытости границ его установления и его доступности к использованию.
Список литературы
- Болдырев В.А., Сысоев В.А. Земельные участки и их части как объекты гражданско–правовой охраны // Российская юстиция. – 2014. – № 1. – С. 7.
- Васильева М.И. О правовом обеспечении доступности водных объектов береговых полос для граждан // Правовые вопросы недвижимости. – 2013. – № 1. – С. 30.
- Исаев М.А. История Российского государства и права: учебник // МГИМО (Университет) МИД России. М., 2012. – С. 78.
- Майборода В.А. Новеллизация публичных сервитутов на земельные участки // Российская юстиция. – 2014. – № 6. – С. 20 – 22.
- Новицкий И.Б. Римское право. – М., 1996. – С. 132.
- Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 04 июня 2013 г. № 16033/12 по делу N А64–3894/2010 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. – 2013. – № 10.
- Родионова О.М. Гражданско–правовая природа соглашения об установлении сервитута // Юрист. – 2013. – № 23. – С. 36.
[1] Родионова О.М. Гражданско-правовая природа соглашения об установлении сервитута // Юрист. 2013. N 23. С. 36.
[2] Новицкий И.Б. Римское право. М., 1996. С. 132.
[3] Исаев М.А. История Российского государства и права: учебник // МГИМО (Университет) МИД России. М., 2012. С. 78.
[4] Васильева М.И. О правовом обеспечении доступности водных объектов береговых полос для граждан // Правовые вопросы недвижимости. 2013. N 1. С. 30.
[5] Болдырев В.А., Сысоев В.А. Земельные участки и их части как объекты гражданско-правовой охраны // Российская юстиция. 2014. N 1. С. 7.
[6] Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 04.06.2013 N 16033/12 по делу N А64-3894/2010 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2013. N 10.[schema type=»book» name=»СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПУБЛИЧНЫХ СЕРВИТУТОВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ» description=»В статье анализируется действующее регулирование публичного сервитута на земельные участки с предложением его дальнейшего совершенствования в законодательстве России.» author=»Петрова Наталья Сергеевна» publisher=»БАСАРАНОВИЧ ЕКАТЕРИНА» pubdate=»2017-02-06″ edition=»ЕВРАЗИЙСКИЙ СОЮЗ УЧЕНЫХ_26.09.15_09(18)» ebook=»yes» ]