Российский законодатель достаточно жестко регулирует вопросы территориального построения, в том числе при формировании местного самоуправления [1, с. 204]. Согласно ст. 11 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. [2] границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии с вполне определенными и исчерпывающе обозначенными требованиями. Так, указывается, что территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения.
При этом согласно ст. 13.2 создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, выдвинутой на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Такая норма, когда статус населенного пункта решает само население, является принципиальной новеллой по сравнению с предшествующим муниципальным законодательством и это соответствует современной правовой системе России [3, с. 38]. К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации (средняя по Российской Федерации плотность сельского населения составляет 2,9 чел./кв. км).
К территориям с высокой плотностью населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза выше средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой (высокой) плотностью населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.
Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития [4, с. 47]. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Естественно, территория всех муниципальных образований составляет территорию государства [5, с. 82].
Необходимо отметить, что в ходе обсуждения законопроекта об общих принципах организации местного самоуправления выдвигались различные предложения относительно порога численности населения городского поселения (в частности, 50 тыс. жителей, 200 тыс. жителей и более), однако в окончательный текст закона они не попали, и этот вопрос остается открытым. На наш взгляд, это следовало сделать, равно, как и целесообразно ввести понятие поселка, как самостоятельного вида муниципального образования – с тем, чтобы отграничить поселки от городов.
В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек, а для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек, и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый).
При этом сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения. Однако, в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек. Мы полагаем, что ввиду того, что такие случаи крайне редки в России, то нет необходимости в такой норме. Управлять таким населенным пунктом, если он не входит в состав поселения, должен непосредственно район, учитывая, что районная власть должна отвечать за положение на всей территории района [6, с. 9]. Однако в любом случае территории всех поселений, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов (исключения составляют только территория городских округов).
Надо заметить, что реализация норм ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части изначального установления границ территорий муниципальных образований осуществлялась достаточно трудно и подчас болезненно. Так, переходные положения ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 85) устанавливают, что органы государственной власти субъектов РФ до 1 марта 2005 г. должны были установить границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района. Однако далеко не во всех субъектах РФ сумели выдержать указанный срок. Во многом это объяснялось сложным финансовым положением субъектов РФ [7, с. 95], поскольку карторграфия – дело затратное. И в таких случаях границы определялись федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ (таковым, Постановлением Правительства РФ от 20 декабря 2004 г., было определено Министерство регионального развития РФ [8]).
Этот пример показывает, что в сфере территориальной организации местного самоуправления имеются немало нерешенных вопросов. Дело в том, что публичная власть в демократическом государстве всегда организуется по территориальному признаку. От того, где расположена территория, каковы ее размеры и конфигурация, зависит в значительной мере и то, кто и как будет осуществлять власть, а в конечном итоге – удовлетворенность гражданами деятельностью власти. Поэтому при определении границ муниципальных образований необходимо учитывать различные факторы, которых очень много и все учесть удается не всегда.
Как представляется, при первоначальном установлении границ муниципальных образований в недостаточной мере было учтено мнение самих жителей – очевидно, можно было провести слушания по этим вопросам (по аналогии современного института публичных слушаний) [9, с. 22]. Далее, размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения. При этом границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района — с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. При этом в настоящее время отсутствует официальное разъяснение вопроса о том, какое расстояние следует считать пешеходной и транспортной доступностью [10, с. 165].
По мнению авторов комментария к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [11, с. 118], средний радиус муниципального района должен быть до 40 км, а поселения — до 9 км. Согласно другой точке зрения [12, с. 72] предельное пешеходное расстояние при этом должно быть 15 км, поскольку эта цифра не только ориентирована на скорость движения усредненного пешехода по усредненной дороге, но и соответствует законодательным требованиям к одному из исторических предшественников муниципального образования — сельского поселения — волости дореволюционной России. На наш взгляд, указанные расстояния следует устанавливать не на федеральном, а на региональном уровне, что в большей степени будет отвечать современной правовой системе России, и при этом необходимо учитывать мнение население, что должны делать соответствующие представительные органы [13, с. 34].
Важной представляется также норма о том, что наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации, при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения, а так же установленных для этого вида муниципальных образований вопросов местного значения городского округа, и осуществления отдельных государственных полномочий, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий.
Подводя итог, необходимо отметить, что на практике не всегда учитываются указанные выше факторы, что в свою очередь можно расценивать как проявление правового нигилизма [14, с. 98]. Так, например, в 2004 г. был установлен статус городского округа для города Ейска района Краснодарского края. Однако, спустя три года статус Ейска был изменен – он был понижен до городского поселения. При этом законодатель Краснодарского края не привел убедительных аргументов для такого решения. Данный пример свидетельствует о необходимости более тщательного подхода в реализации принципов территориального построения местного самоуправления, что безусловно, оказало бы позитивное влияние в том числе на восприятие власти обществом и конечно позитивно отразилось бы на организации работы органов местного самоуправления.
Литература:
- Упоров И.В., Старков О.В. Муниципальное право Российской Федерации. Москва, 2015. С. 204.
- Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 03.11.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Справочно-правовая система КонсультантПлюс (дата обращения – 15. 12. 2015 г.).
- Упоров И.В., Курдюк П.М., Курдюк Г.П. Правотворчество в современной России. Краснодар, 2003. С. 38.
- Конституционное (государственное) право России: учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / [Смоленский М. Б., Упоров И. В., Звягольский А. Ю.]; под ред. М. Б. Смоленского. Москва, 2009. С. 47.
- Старков О.В., Упоров И.В. Теория государства и права / Под общ. ред. О.В. Старкова. Москва, 2012.
- Турицын И.В., Упоров И.В. Теоретическая конструкция публичной власти и ее конституционно-правовое преломление в России // Право и практика. 2015. № 2. С. 4-10.
- Упоров И.В., Старков О.В. Финансовое право. Москва, 2013. С. 95.
- Постановление Правительства РФ от 20.12.2004 N 814 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по утверждению границ муниципальных образований» // Российская газета. 2004. 28 декабря.
- Звягольский А.Ю., Тамазов З.Г., Упоров И.В. Правовое регулирование института публичных слушаний и его реализация в муниципальных образованиях. Москва, 2008. С. 22.
- Упоров И.В. Развитие института местного самоуправления в новейшей России: основные тенденции и проблемы несбывшихся надежд // Историческая и социально-образовательная жизнь. 2015. № 1. С. 163-168.
- Велиев Д.С. и др. Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Саратов, 2012.
- Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. В.И. Шкатуллы. М., 2011.
- Упоров И.В., Кузовлева Г.В. Представительство народа (населения) в органах публичной власти: сущность и политико-правовая характеристика // Общество и право. 2015. № 2 (52). С. 30-34.
- Упоров И.В. Историко-ментальные причины правового нигилизма в России и условия его трансформации в правовой позитивизм // Право и практика. 2013. № 4. С. 4-9.[schema type=»book» name=»ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ» description=»В статье раскрываются основные характеристики территориальной организации местного самоуправления. Авторы анализируют соответствующие нормы федерального муниципального закона. Отмечается необходимость его совершенствования по этим вопросам, обосновываются авторские предложения.» author=»Сёмик Алла Анатольевна, Лебедева Анна Дмитриевна, Леус Марианна Владимировна» publisher=»БАСАРАНОВИЧ ЕКАТЕРИНА» pubdate=»2016-12-29″ edition=»euroasia-science.ru_26-27.02.2016_2(23)» ebook=»yes» ]