Коррупция в системе государственных закупок — явление, к сожалению, не новое и вненациональное. Борьбе с коррупцией посвящено множество исследований. Во всем мире реализуется немало правительственных и неправительственных программ, но успехи пока более чем спорные. В истории коррупция всегда воспринималась как институциональное зло, с которым необходимо бороться. Было испробовано все — от попыток встраивания коррупции в государственный механизм через систему «кормления» чиновников до максимально жестокого наказания: мздоимцев (иногда очень сановных) били кнутами и батогами, клеймили, ссылали с конфискацией всего имущества.
Первое летописное упоминание конкурсной закупки для государственных нужд датируется XVII в. Известно, что в начале XVIII в. Петр I, получив сведения о том, что в сфере государственных подрядов на поставку продовольствия и обмундирования армии совершаются значительные хищения, издал ряд законов[1]. В этих законах было указано, что все подряды следует заключать публично и гласно, при всех переговорах и обсуждении дел во всех учреждениях обязательно вести протоколы и решения принимать только большинством голосов. Однако в конечном итоге ни один государь так и не смог одолеть взяточничество и казнокрадство.
Во всех странах Европы система государственных закупок развивалась эволюционным путем. Изначально основной целью формирования механизмов размещения государственного заказа являлось сокращение расходов государственных средств и противодействие их расхищению. Самым действенным механизмом, решавшим обе эти проблемы, стало конкурсное размещение государственного заказа среди потенциальных поставщиков [2].
В настоящее время основным нормативным правовым актом, регулирующим отношения в сфере размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, является Закон Республики Казахстан «О государственных закупках» от 21 июля 2007 года № 303-III [3] (далее — Закон), который регулирует общественные отношения, возникающие между субъектами системы государственных закупок в процессе осуществления ими деятельности в сфере государственных закупок.
Законодательство о государственных закупках основывается на принципах:
1) оптимального и эффективного расходования денег, используемых для государственных закупок;
2) предоставления потенциальным поставщикам равных возможностей для участия в процедуре проведения государственных закупок;
3) добросовестной конкуренции среди потенциальных поставщиков;
4) гласности и прозрачности процесса государственных закупок;
5) поддержки отечественных предпринимателей.
При этом его действие не распространяется на закупки товаров, работ и услуг, стоимость которых не превышает установленного Национальным банком предельного размера расчетов наличными деньгами между юридическими лицами по одной сделке, закон является комплексным нормативным правовым актом прямого действия.
Современный период развития характеризуется многообразием проблем, требующих повышенного внимания и оперативных решений. К их числу относится проблема борьбы с коррупционными преступлениями, связанными с системой закупок товаров, сырья и материалов для нужд государства. К сожалению, такие преступления представляют серьезную угрозу нормальной деятельности политических и экономических институтов страны, так как ведут к снижению ответственности и подотчетности органов власти, снижению объемов финансирования ключевых направлений деятельности государства, уменьшению привлекательности инвестиционного климата и пр.
Стало уже чуть ли не нормой, когда отдельные чиновники вступают в открытую конкуренцию с государством, фактически подменяя его. Это приводит к ослаблению социально-правового контроля за ситуацией в стране, сращиванию исполнительной и законодательной власти с криминальными структурами, проникновению их в сферу управления банковским бизнесом, крупных промышленных предприятий, торговых организаций и товаропроводящих сетей.
Преступления, связанные с государственными закупками, во всем мире вызывают серьезную озабоченность. Связано это как с широкой распространенностью этого социального феномена, так и с его серьезной социальной опасностью. Отмеченное обуславливает необходимость объединения усилий всех без исключения государственных органов и общественных организаций в поиске путей и средств эффективного противодействия указанному явлению.
Определены основные причины интенсификации коррупционных преступлений, посягающих на систему государственных закупок. В их числе: несовершенство действующего законодательства в области государственных закупок; неполное и нерегулярное финансирование государственных нужд; незнание и непонимание специалистами, занятыми в сфере государственных закупок, смысла выполняемых процедур; незнание поставщиками своих прав и обязанностей, неумение (а зачастую и нежелание) отстаивать свои права; неверие поставщиков в систему конкурсных закупок, возможности честной открытой конкуренции, беспристрастность государственных заказчиков; недостаточно активные роли, уполномоченных органов государственной власти в обеспечении контроля за системой государственных закупок; недобросовестные действия отдельных чиновников, принимающих решения о проведении и о ходе процедур закупок.
Предлагается разделить всю совокупность анализируемых преступлений на две группы: публичные и непубличные коррупционные преступления. К первой группе отнесены: злоупотребление должностными полномочиями; незаконное участие в предпринимательской деятельности; получение взятки; дача взятки; служебный подлог. При наличии корыстной или иной личной заинтересованности — превышение должностных полномочий. Во вторую группу включены: злоупотребление полномочиями; злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами; коммерческий подкуп.
Ряд факторов, детерминирующих коррупционные формы и преступления, совершаемые в сфере государственного снабжения:
— экономические факторы коррупционной преступности. Отмечается, что среди основных экономических стимулов коррупции особую роль играет нестабильность в стране, проявляющаяся, прежде всего, в неконтролируемых инфляционных скачках, которые провоцируют чиновничество искать любые источники доходов. Обращается внимание на то, что причины нынешнего всплеска, например, взяточничества, связаны с экономическим кризисом, расстройством денежно-финансовой системы, слабостью государственных институтов, правовым нигилизмом, изменениями в социальной структуре общества;
— политические факторы коррупционной преступности. В числе такого рода причин особое значение в работе придается: фактическому отчуждению большей части населения от власти, в частности, от управления имуществом, от правотворчества и правоприменения (последнее уже само по себе постоянно воспроизводит основания зависимости гражданина от чиновника); отсутствию эффективного политического механизма, обеспечивающего быстрое лишение полномочий государственных и муниципальных служащих, скомпрометировавших себя в глазах населения своими действиями и др.;
— в число психологических факторов коррупционной преступности включаются: многовековые традиции мздоимства на государственной службе; традиционно низкий уровень солидарности населения с нормами об ответственности за подкуп; некоторая гиперболизация в общественном сознании (преимущественно под влиянием средств массовой информации) тотальной коррумпированности государственного аппарата, способствующая оправданию бессмысленности индивидуального противодействия коррупции и др.;
— и, наконец, в реестре факторов организационного характера обращено внимание на крайне низкий уровень фактической раскрываемости преступлений, создающий объективные предпосылки для восприятия возможности быть привлеченным к уголовной ответственности как ничтожной; структурная неадекватность правоохранительной системы целям борьбы с коррупцией и другие признаки коррупционного преступления, совершаемого в системе государственного снабжения. Оно: 1) общественно опасно; 2) предусмотрено уголовным законом; 3) выражается в незаконном использовании публичного статуса при осуществлении закупок для нужд государства; 3) совершается с прямым умыслом; 4) имеет целью получение выгоды.
Особенности анализируемых преступлений. К их числу отнесены следующие особенности: 1) такие деяния всегда представляют собой сделку между должностным лицом, выступающим от имени государства, и лицом, заинтересованным в его определенном поведении; 2) государственный служащий при осуществлении госзакупок руководствуется своими, часто корыстными интересами, а не интересами службы; 3) организации и предприниматели произвольно, в зависимости от своих интересов, способны формировать поведение государственных служащих, осуществляющих госзакупки.
Выделяются следующие меры: а) повышающие трудности совершения преступления; б) снижающие выгодность от совершения преступлений; в) повышающие риск при совершении преступлений. Соответственно весь комплекс мер привязывается к указанным направлениям.
Отмечается, что разработка и внедрение новых институтов в области государственных закупок, способствующих снижению уровня коррупции, предусматривает создание государственных и независимых институтов, способствующих повышению эффективности расходования бюджетных средств, усилению контроля со стороны общества через повышение прозрачности расходования бюджетных средств (регионального и муниципальных бюджетов) и информированности широкой общественности о результатах и механизмах конкурсного размещения заказов для государственных и муниципальных нужд. Противодействие коррупции также может быть усилено путем повышения профессиональной квалификации и усиления ответственности чиновников, занимающихся проведением конкурсного отбора поставщиков для государственных нужд, ликвидации пробелов в законодательстве и ином нормативном регулировании процедур конкурсных торгов.
Борьба с коррупцией в системе закупок, как в государственном, так и в коммерческом секторах экономики, невозможна без комплексного подхода к решению этой сложной проблемы. Международной практикой выработаны четыре основных подхода, которые уже подтвердили свою действенность:
— психологические методы;
— технические методы;
— регламентация процессов;
— репрессивные меры.
Психологические методы позволяют воздействовать на первопричину коррупции — стремление нанятых работников к незаконному обогащению за счет работодателя, а в нашем случае — за счет государства и, следовательно, всех граждан.
Технические методы исключают или значительно уменьшают вероятность сговора представителей закупочных подразделений и продавцов, устраняя возможность личных контактов между участниками сделки или увеличивая риск коррупционера быть пойманным. Примерами подобного инструментария могут служить:
- Оборудование переговорных комнат и рабочих мест специалистов по закупкам системами контроля и видеонаблюдения. Аналогом такой системы является антикоррупционный метод, используемый в службе дорожной полиции США: здесь взаимодействие офицера полиции с правонарушителем должно происходить исключительно в фокусе специальной видеокамеры, установленной на каждом патрульном автомобиле.
- Мониторинг служебной почтовой переписки. Широко распространен в коммерческом секторе, где является одной из функций подразделений внутренней безопасности. Правомерность применения данного метода в условиях государственной службы более чем спорна с юридической точки зрения.
- Использование современных информационных технологий (системы электронных торгов, Интернет-магазинов и электронных торговых площадок). Позволяет исключить непосредственный контакт специалиста-закупщика и представителя поставщика и является обыденной практикой в системе закупок коммерческого и государственного сектора. Однако в силу объективных ограничений доля таких закупок крайне незначительна, поэтому данный метод обычно применяется при сделках малого объема.
- Закупки по существующим коммерческим или специально сформированным каталогам. Широко распространены как в коммерческом, так и в государственном секторе. Ярким примером использования этого метода является опыт Администрации общих услуг США, которая решает вопросы текущего обеспечения (материально-технического снабжения) всех федеральных ведомств. Администрация регулярно проводит рамочные конкурсы по закупке различной номенклатуры продукции/услуг, результаты которых (цены, сроки поставки и другие условия) сводятся в специальные каталоги, рассылаемые затем в государственные учреждения. При необходимости федеральные ведомства США находят в полученном каталоге нужную продукцию и закупают ее по указанным условиям, без каких-либо дополнительных процедур [4].
Регламентные (процедурные) методы направлены на проведение всех закупок в полном соответствии с формализованными внутренними правилами и процедурами, снижающими риск возникновения коррупции. В этом случае комплекс мер по противодействию коррупции осуществляется по двум направлениям:
- Создание эффективной системы правил, детально регламентирующих коррупционно опасные этапы процедуры размещения государственного заказа. В нашей стране действует Закон «О государственных закупках», который подробно описывает весь процесс размещения государственного заказа. Однако при всех неоспоримых антикоррупционных достоинствах упомянутого закона в нем имеются отдельные этапы и элементы процедуры государственных закупок, которые недостаточно четко прописаны, имеют юридически неоднозначное толкование или подразумевают принятие субъективных решений. Эти пункты нормативного документа недобросовестные чиновники используют как лазейку для получения незаконного дохода. До устранения таких неоднозначных мест в законодательстве рекомендуется применять внутриведомственные регламенты (инструкции, правила).
- Создание четких механизмов контроля за точным соблюдением правил. В самой системе правил, которые снижают риск возникновения коррупции, должны быть предусмотрены контрольные точки (в том числе согласования с подразделениями, не вовлеченными в процедурную часть осуществления закупки), позволяющие вести независимый текущий или последующий аудит проводимых процедур размещения государственного заказа.
Репрессивные меры направлены на создание условий, при которых коррупционные действия сотрудников, ответственных за размещение государственных заказов, невыгодны.
Следует отметить, что применение каждого из методов противодействия на практике ограничено его спецификой и требует привлечения дополнительных государственных ресурсов. Так, например:
- Эффективность применения психологических методов обусловлена:
— квалификацией специалистов, привлекаемых для работ в этом направлении, в частности для проведения глубинных интервью, психологического тестирования кандидатов, сбора и анализа личной информации о кандидатах и сотрудниках, использования специальной аппаратуры («детектора лжи», контроля переписки и переговоров);
— субъективизмом оценки и выводов: ведущую роль в оценке конкретной ситуации или работника, продумывании ответных шагов или мер воздействия играет заключение эксперта в данной области. Следовательно, здесь высока вероятность ошибок, в том числе умышленных;
— неприятием сотрудниками закупочных подразделений, даже вполне лояльными, некоторых методов, поскольку их использование нарушает права личности.
- Применение технических методов ограничивается свойствами приобретаемых товаров или услуг и распространенностью технических средств среди потенциальных продавцов:
— методы эффективны в отношении «биржевых» товаров и услуг, характеристики которых стандартизованы и легко измеримы (к таковым относятся, в частности, нефтепродукты, уголь, зерно, металл);
— методы практически неприменимы для услуг и товаров с уникальными свойствами и неизмеримыми характеристиками, так как в этом случае требуется прямое взаимодействие потребителя и продавца для уточнения характеристик или параметров технических условий. В качестве примера можно привести услуги по проектированию, консультационные или изыскательские работы.
- Результативность регламентных методов может гарантироваться только их тотальным и точным выполнением, а значит, зависит от эффективности механизмов контроля за соблюдением установленных правил и процедур.
- Действенность репрессивных мер оказывается незначительной при отсутствии механизма неотвратимости наказания.
В заключение отметим, что добиться ощутимых показателей снижения коррупции позволяет лишь комплексный подход — сбалансированное использование всех методов противодействия на всех этапах процесса государственных закупок. Если ограничиваться отдельными областями или методами, можно получить лишь кратковременный эффект, однако спустя некоторое время структура и механизм извлечения незаконного дохода изменятся, сместившись в области, не затронутые инструментами контроля и противодействия. В результате суммарные коррупционные потери вернутся к прежним размерам или даже превзойдут их.
Список литературы:
- Подрядные работы для муниципальных нужд. // (дата обращения: 22.06.2015).
- О.В. Цыгаркина. Исторические аспекты развития государственных закупок в России и городе Москве. // (дата обращения: 22.06.2015).
- Закон Республики Казахстан «О государственных закупках» от 21 июля 2007 года № 303-III (с изменениями и дополнениями по состоянию на 08.01.2013 г.). Адилет — информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан. // https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z070000303_(дата обращения: 22.06.2015).
- Конференция Абик «Россия и мировой опыт противодействия коррупции». // (дата обращения: 22.06.2015).[schema type=»book» name=»АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН» description=»В настоящей статье автор изучает недостатки казахстанского законодательства в области борьбы с коррупцией в действующей системе государственных закупок. На основе проведенного анализа автором предлагается ряд концептуальных предложений по изменению сложившейся ситуации. » author=»Романов Андрей Алексеевич» publisher=»БАСАРАНОВИЧ ЕКАТЕРИНА» pubdate=»2017-03-11″ edition=»ЕВРАЗИЙСКИЙ СОЮЗ УЧЕНЫХ_27.06.2015_06(15)» ebook=»yes» ]