Земские учреждения, «в кругу вверенных им дел, действовали самостоятельно» [10, ст. 6]. Вместе с тем, закон определял случаи и порядок административного надзора. Его цель, в частности, заключалась в том, чтобы земства не вмешивались в дела принадлежащие кругу действий «правительственных, сословных общественных властей и учреждений» [10, ст. 7].
Административный надзор осуществляло Министерство внутренних дел в лице губернаторов и министра внутренних дел. Они имели право «останавливать исполнение всякого постановления земских учреждений, противоречащих законам или общим государственным пользам». [Cт.9]Непосредственный, «ближайший» контроль, возлагался на губернатора. Кроме того, губернатор мог давать земству распоряжения, «если земскими учреждениями не будет сделано распоряжений к исполнению тех повинностей, отправление которых закон принимает обязательными для земства» [10, ст. 10]. Основные надзорные функции губернатора лежали в сфере обязательных повинностей и земских финансов.
Земское положение скрупулезно перечисляло пункты, на которые губернатор обязан был обращать внимание при утверждении земских смет и раскладок. Определяя полномочия губернатора в финансовой сфере, государственная власть стремилась обеспечить формирование бездефицитных земских бюджетов и одновременно избежать переобложения имущества, которое было основой государственных налогов.
В изучаемый нами период смоленскими губернаторами были Н.П. Бороздна (1862-1871 гг.), А.Г. Лопатин (1871-1880 гг.), Л.П. Томара (1880-1881 гг.), А.А. Кавелин (1882-1886 гг.) и В.О. Сосновский (1886-1901 гг.) [8, c. 296-346]. Их всех объединяла одна черта — все они неукоснительно следовали распоряжениям центральной власти и добросовестно выполняли возложенные на них обязанности начальников губернии, включая обязанности административного надзора за земскими учреждениями.
Открывая первое губернское земское собрание в 1866 г., Н.П. Бороздна, призывал смоленских земцев действовать исключительно в рамках закона, указывая, что, при всей самостоятельности и широких правах «земства не составляют особого органа, отдельного от общегосударственного строя» и выразил надежду, что земство сможет «принести истинную пользу краю». [4, c. 3-4] В свою очередь председатель губернского собрания С.С. Иванов говорил о необходимости расширения прав земства и о «развитии самоуправления». В целом в период действия Земского положения 1 января 1864 г. отношения между Смоленским земством и губернской администрацией складывались непросто. Они были отмечены как периодами сотрудничества, так и конфликтными ситуациями.
Особенно важен был первый год деятельности земства, который задавал «тон» всем последующим отношения между земством и администрацией. В Смоленской губернии он прошел весьма удачно. На втором земском собрании состоялся характерный в этом смысле обмен заявлениями между губернатором и председателем земского губернского собрания [5, с. 3, 4].
Основное внимание смоленского губернатора было направлено на надзор «за правильностью земельного обложения». Уже в день открытия первого губернского собрания губернатор Н.П. Бороздна направил свои замечания на первые уездные раскладки Вяземского, Гжатского, Дорогобужского и Бельского земств. Все четыре земства, по мнению губернатора, провели неправильную раскладку земского сбора. Однако первое губернское собрание не согласилось с доводами губернатора и его протест был направлен в Сенат [4, с. 75] Сенат нашел замечания губернатора вполне правильными, но оставил в силе уездные раскладки, т.к. еще не было возможности провести правильную раскладку [1, Л. 338об., 339об.]. Добиться правильного обложения в первое трехлетние было невозможно.
Основная позиция «правильности» обложения — равенство всех видов имущества на основе ценности и доходности — была недостижима, по нескольким причинам. Во-первых, необходимо было провести поуездную оценку всего недвижимого имущества, включая землю. Оценка была делом хлопотным, дорогим и долгим. Губернатор ежегодно подавал прошения на неуравнительность по ценности и доходности земли и других имуществ. Во-вторых, дворяне-гласные старались как можно выше облагать торгово-промышленные заведения, чтобы пополнить земский бюджет. Лишь одно положение позволяло губернатору четко следовать закону: не допускать «повышенного» обложения казенных имуществ.
В 1880 г. смоленский губернатор опротестовал сметы сразу шести уездных земств: Ельнинского, Гжатского, Сычевского, Дорогобужского, Бельского, Поречского. Конкретные замечания по каждому уезду на самом деле касались «соизмеримости и равенства» обложения [3, Л. 12-13об.].
Постоянные проблемы с обложением торгово-промышленных заведений в уездах губернии, говорят о конфликте экономических интересов земцев-землевладельцев, с одной стороны, торговцев и промышленников — с другой. Но всякий раз она разрешалась — с помощью Сената или без этой помощи, благодаря вмешательству губернатора.
Важнейшими направлением административного надзора в сфере финансов был контроль за финансированием обязательных расходов земства. Протесты смоленских губернаторов по этим поводам, по тому или иному уезду, также довольно часты. Что касается внесения необходимых статей расходов в смету, то они, как правило касались оплаты расходов, связанных с деятельностью должностных лиц находящихся на государственной службе: мировых судей, прокуроров, следователей, чиновников других учреждений.
Анализируя административный надзор в финансовой сфере, следует сказать, что закон запрещал земствам обращаться к губернатору за содействием в сборе земских налогов. Но земцы не понимали этого ограничения и пытались обращаться за содействием к полиции. Например, Вяземская управа в 1877 г. просила 12 раз исправника и 6 раз губернатора «об усиленном взыскании земских сборов» [13, c. 13, 14]. Нелогичность ситуации, при которой губернатор следил за тем, чтобы земства не облагали «сверхмеры» те или иные объекты и обязательно финансировали законные расходы, но при этом он не оказывал никакого содействия земству при сборе налогов отмечалась многими современниками и исследователями. Но стоит признать, что отказывая в помощи земству, губернатор стоял на страже закона.
В сфере административного надзора входили и отношения губернского и уездных земств в части разделения земских дел на губернские и уездные, а также исполнения этих земских повинностей. Отношения между губернскими и уездными земствами складывались в земских губерниях по-разному. В 1870-х -1880-х земства Смоленской губернии склонялись к той модели взаимоотношений, при которой губернское земство должно осуществлять руководство уездами, « чтобы потребности всего населения были равномерно удовлетворены» [14, с. 103].
Уже в июле 1866 г. в Смоленске состоялось совещание председателей уездных и губернской управ для «обсуждения мер, которые могли бы привести к более однообразному и более успешному ходу земского дела» [1, Л. 1]. Совещание приняло ряд весьма существенных решений, которыми руководствовалось Смоленское земство. На территории губернии председатели управ приняли общие правила счетоводства, «определили перечень губернских и уездных земских повинностей». Совещание заявило о необходимости сотрудничества с администрацией. Губернатор Н.П. Бороздна был поставлен в известность о совещании после его окончания. Он сделал замечание губернской управе за то, что не было «испрошено» его согласие, но это не испортило отношений между земством и губернатором [1, Л.1об.].
Совещания представителей земских управ Смоленской губернии не стали постоянным явлением в жизни Смоленского земства. Тем не менее, время от времени они собирались, но всегда с согласия губернатора. Так, в 1877 г. на совещании председателей земских управ с участием членов губернской управы рассматривался чрезвычайно важный для губернии вопрос об оценке земель и другого имущества. Его решение положило начало «систематическим оценочным работам в губернии» при участии представителей уездных земств, городов, уполномоченных губернского земства «на одних – общих для всей губернии основаниях с принятием как стоимости, так и доходности» [6, c. 4, 8. Прил.].
В истории отношений смоленского земства и губернатора в 1865-1889 гг. можно выделить два периода. Первый, бесконфликтный, пришелся на губернаторство Н.П. Борозды, до его отставки в 1871 г. Его можно назвать периодом понимания и сотрудничества между земством и губернатором. Второй пришелся на 70-80-е годы, когда губернаторы опасались что земства выходят за рамки своей компетенции или действуют ненадлежащим образом. Его можно характеризовать как период усиления административного надзора. В это время споры между земствами и губернатором не редко доходили до Сената. На изменение отношений оказало влияние экономическое положение в губернии после отмены крепостного права и ревизия сенатора Гирса Смоленской губернии 1870 г.
Вообще говоря, положение в сельском хозяйстве России, а не только в Смоленской губернии, в 1860-е гг. было довольно тяжелым. Для выяснения причин сельскохозяйственного кризиса правительство создало специальную Высочайше утвержденную комиссию по исследованию положения в сельском хозяйстве. Свою долю ответственности за создавшееся положение несло земство. Оно отвечало за организацию продовольственного дела, которое включало помощь голодающим, а главное — закупку необходимого посевного материала. Однако оно не справилось с задачей. Вопрос о положении в деревне и мерах по обеспечению народного продовольствия так или иначе поднимался на каждом губернском земском собрании. Был он в центре внимания и уездных собраний.
15 декабря 1870 г. в Смоленск прибыла комиссия из чиновников двух ведущих министерств — внутренних дел и финансов. Возглавил её сенатор А.Г. Гирс. К отчету по итогам ревизии А.Г. Гирс приложил краткую конфиденциальную записку для министра внутренних дел А.Е. Тимашева, в которой дал отрицательную характеристику деятельности губернской администрации в связи с голодом и тяжелым положением крестьян. «Общий характер здешней губернской администрации может быть весьма справедливо выражен двумя словами: бездействие и превышение власти» [11, Л. 35]. За этим последовало увольнение Н.П. Бороздны от должности губернатора.
Итоги ревизии имели далеко идущие последствия для Смоленского земства. Во-первых, Смоленское земство стало больше уделять внимания положению в сельском хозяйстве. Оно первое из всех земств страны (1872 г.) создало специальную комиссию для изучения положения в сельском хозяйстве, результатами деятельности которой рассматривались на губернском земском собрании [7]. Однако экономическая помощь сельскому хозяйству со стороны земства была невелика, т.к. бедность края обусловила и бедность самого земства. Во-вторых, изменились отношения с губернской администрацией. Если Н.П. Бороздна поддерживал земские ходатайства об оказании помощи сельскому населению губернии, лояльно отзывался о деятельности самого земства, то новый губернатор А.Г. Лопатин, а затем и другие начальники губернии, оценивали действия Смоленского земства довольно критически. Этим они одновременно снимали часть ответственности за положение в губернии с губернской администрации. Об этом свидетельствуют ежегодные отчеты губернаторов. Так, например, по мнению А.Г. Лопатина, основные отрасли земского хозяйства, от которых зависело благосостояние губернии, находились в запущенном состоянии. На этом фоне губернатор особо подчеркивал роль, вверенных ему, административных органов. В Смоленском уезде дороги « приведены в надлежащее положение благодаря заботам уездного исправника, принявшего на себя, по соглашению с земством, труд наблюдения за содержанием земских путей сообщения; вся тяжесть взыскания земских сборов возложена на полицию [2, Л. 69-69об.]. Губернатор прямо обвинял земство в отсутствии инициативы [2, Л. 67].
В таких условиях губернаторы ужесточили надзор. Любые появления оппозиционности или самостоятельности расценивались ими как выход земств за рамки своей компетенции. Ярким доказательством этому являлся протест губернатора А.А. Кавелина на решение ХVII губернского собрания в 1882 г. по поводу переустройства уездного управления.
В 1884-1885 гг. население Смоленской губернии вновь переживало голод. В отчете смоленского губернатора за 1885 вновь говорилось о неудовлетворительной деятельности смоленского земства. На этот раз последовала реакция самого императора. На докладе А.А. Кавелина Александр III написал «Меня это не удивляет» и выразил земству Смоленской губернии Высочайшее неодобрение» [12, Л. 22-23].
В 1887 г. смоленские земцы обратились с просьбой к губернатору В.О. Сосновскому передать министру внутренних дел Д.А. Толстому для императора «объяснение причин, по которым оказались недостатки и упущения» [12, Л. 23]. Такое же поручение имел от губернского собрания и его председатель — губернский предводитель дворянства Н.А. Хомяков [9, с. 164]. Губернатор В.О. Сосновский сделал «соответствующее представление Д.А. Толстому, который довел до сведенья Александра III, «отчет» Смоленского земства.
В нем был сделан акцент на объективных обстоятельствах, затруднявших деятельность Смоленского земства: «дурное качество почвы», «бедность населения», «высокое обложение», «бедственные неурожаи (1867, 1868, 1871, 1884, 1885)», «землевладельцы и крестьяне покрыты большими долгами,» «израсходован весь продовольственный капитал и громадные суммы заимствованы из общеимперского продовольственного капитала». Далее земцы перечислили то, что было сделано в тех сферах, за которые они чаще всего подвергались критике: в организации медицины на Смоленщине и в дорожном деле [12, Л. 23-29]. После ознакомления с объяснениями смоленских земцев Александр III сказал Толстому: « Надеюсь, что действительно Смоленское земство постарается привести в порядок свои дела» [9, с.64].
Таким образом, отношения Смоленского земства с губернской администрацией складывались непросто. Они отражали реальное положение дел в хозяйственном и социальном развитии губернии. Смоленские губернаторы, начиная с 1871 г., критически расценивали усилия земств губерний по преодолению неблагоприятной социально-хозяйственной ситуации, стараясь переложить вину на земские учреждения губернии. Однако до открытых столкновений дело не доходило. Административный надзор со стороны губернаторов выливался порой в «несогласия» со стороны губернского земства с протестами губернаторов. Уездные собрания, за редким исключение, принимали замечания губернатора, особенно когда это касалось финансирования обязательных расходов. Со своей стороны, осуществляя надзор за решениями земских собраний губернаторы основное внимание, как того потребовал закон, уделяли финансовым вопросам.
Список литературы:
- Государственный архив Смоленской области (ГАСО) Ф. 1 Канцелярия смоленского губернатора. Оп. 1. Д. 76.1866
- ГАСО Ф. 1. Оп. 5. Д. 266 (ОЦ).1879
- ГАСО Ф. 7 Смоленская губернская земская управа. Оп. 1. Д. 2.1881
- Журналы заседаний Смоленского губернского земского собрания в феврале 1866 г. Смоленск, 1866.
- Журналы заседаний Смоленского губернского земского собрания за декабрь 1866 г. Смоленск, 1866.
- Журналы XIII очередного Смоленского губернского собрания. Смоленск.
- Журнал чрезвычайного губернского земского собрания. Февраль-март 1874 г. Смоленск, 1874.
- Кононов В.А. Смоленские губернаторы 1711-1917. Смоленск: Маджента, 2004. – 399 с.
- Петровский А.И. Сборник постановлений Смоленского губернского земского собрания за 1866-1895. Т. 1. Смоленск: Издание Смоленского губернского земства, 1897. – 1356 с.
- ПСЗ-II. Т. 39. №4045.
- Российский государственный исторический архив (РГИА) Ф. 1282. Канцелярия министра внутренних дел. Оп. 3. Д. 862
- РГИА Ф. 1284. Оп. 241. Д. 152.1885
- Шашков С. Очерки земства/ С. Шашков // Слово. – 1880. — №4, 5 (апрель-май). – С. 1-21 (паг.)
- Чичерин Б.Н. Вопросы политики. М.: Московский университет, 1904. – 224 с.[schema type=»book» name=»ЗЕМСТВО И АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР. 1864-1889. (НА ПРИМЕРЕ СМОЛЕНСКОЙ ГУБЕРНИИ)» author=»Курошева Мария Сергеевна» publisher=»БАСАРАНОВИЧ ЕКАТЕРИНА» pubdate=»2017-06-02″ edition=»ЕВРАЗИЙСКИЙ СОЮЗ УЧЕНЫХ_ 30.12.2014_12(09)» ebook=»yes» ]