В настоящее время межмуниципальное сотрудничество в России является важными, но слабо развитыми отношениями местных органов власти, призванными рационально использовать возможности межтерриториального объединения ресурсов для достижения целей социально-экономического развития муниципалитетов. Процесс сотрудничества между органами местного самоуправления должен стать одним из главных факторов конкурентоспособности муниципалитета в кризисной экономической ситуации. Вопросы межмуниципального сотрудничества являлись объектом исследования отдельных российских ученых-экономистов — Е.А. Гутниковой, Л.Н. Джек, Л.Г. Рагозиной, изучавших этот вопрос с точки зрения организации хозяйственного взаимодействия муниципальных образований. Несмотря на активизацию научных исследований в этой области, практически не исследуются вопросы увеличения налогового потенциала муниципальных образований за счет объединения финансовых ресурсов с целью создания межмуниципальных хозяйственных обществ.
Решение большинства вопросов местного значения посредством развития межмуниципального хозяйственного сотрудничества возможно при достаточном объеме в распоряжении муниципальных образований для этого финансовых средств и материальных ресурсов, которые могли бы быть направлены на организацию по предоставлению жителям соответствующих муниципальных услуг на территории муниципальных образований. Поскольку местные бюджеты глубоко дефицитны местным органам власти необходимо изыскивать возможности источники финансовых ресурсов для решения стоящих перед ними задач по удовлетворению потребностей населения. В настоящее время, к сожалению, решение этой задачи представляется только как поиск инвесторов, привлечение которых может решить все проблемы.
Следует заметить, что в некоторых крупных регионах страны проблемы муниципальных образований решаются достаточно просто — в отношении слабых в финансовом и экономическом плане поселений, не исполняющих в полном объеме свои полномочия принимается решение по укрупнению муниципальных образований. Возможности развития межмуниципальных хозяйственных соглашений с целью сохранения самоуправления даже не рассматриваются. В тоже время о необходимости расширять практику межмуниципального хозяйственного сотрудничества говорилось на Всероссийском Форуме сельских поселений. [1]
Проведенное исследование опыта некоторых субъектов РФ по повышению финансовой самостоятельности муниципальных образований путем предоставления бюджетных средств местным бюджетам, позволили предложить несколько способов формирования финансовых ресурсов, которые могут быть направлены на создание межмуниципальных хозяйственных обществ. Остановимся подробнее только на трех направления формирования финансовых ресурсов – гранты, средства самообложения граждан и бюджетные кредиты.
Одним из редко используемых направлений увеличения финансовых ресурсов муниципальных образований являются гранты. Впервые механизм стимулирования муниципальных образований был введен Указом Президента Российской Федерации и федеральными нормативными актами, направленными на оценку эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. [2] В регионах были приняты аналогичные нормативные акты, которые предусматривают выделение грантов за достижение муниципальными образованиями наилучших показателях социально-экономического развития. Нами проанализированы нормативные акты некоторых регионов. Результаты анализа представлены в таблице 1.
Таблица 1. Форма и объем грантов, предоставляемых субъектами РФ муниципальным образованиям [3]
|
Наименование субъекта РФ |
Форма гранта |
| Сахалинская область | Выделение грантов осуществляется за счет средств, предусмотренных в областном бюджете на соответствующий финансовый год, в форме дотаций.
Размер грантов составляет: за первое место — 30%; за второе место — 25%; за третье место — 20%; за четвертое место — 15%; за пятое место — 10% |
| Красноярский край | Гранты выделяются муниципальным районам и городским округам в форме субсидий
Общий объем средств Грантов распределяется в пропорции: — 50% — бюджетам муниципальных районов — 50% — бюджетам городских округов |
| Тюменская область | Гранты выделяются в форме иных межбюджетных трансфертов из областного бюджета, отдельно для городских округов и муниципальных районов, в зависимости от численности населения.
Гранты предоставляются — трем муниципальным районам и одному городскому округу, имеющим лучшие значения показателей. Размер гранта рассчитывается исходя из среднегодовой численности населения муниципального образования соответствующей группы в общей численности. |
| Республика Карелия | Предоставление грантов бюджетам муниципальных образований осуществляется в форме иных межбюджетных трансфертов. Гранты предоставляются трем муниципальным образованиям, имеющим наивысшие значения комплексной оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления |
Как следует из таблицы, в разных регионах форма гранта различается. При предоставлении грантов в форме дотаций и иных межбюджетных трансфертов условия их расходования не устанавливаются. В Красноярском крае гранты предоставляются в виде субсидий и израсходованы они могут быть только на осуществление муниципальными образованиями ремонта зданий муниципальных учреждений социальной сферы и приобретение оборудования, строительство и ремонт объектов ЖКХ, на материальное стимулирование работников органов местного самоуправления муниципальных образований и учреждений муниципальных образований.
В некоторых субъектах РФ предоставляются целевые гранты. Например, в Кировской области гранты в объеме по 5 млн. рублей будут предоставляться десяти муниципальным образованиям — муниципальным районам и городским округам — в целях стимулирования улучшения демографической ситуации. [4] Обязательным условием является разработка и выполнение Программ, направленных на улучшение демографической ситуации в муниципальном образовании.
В Новосибирской области объявлен Конкурс социально значимых проектов в целях развития общественной инфраструктуры сельских поселений по следующим направлениям: укрепления материально-технической базы объектов непосредственного жизнеобеспечения населения, в том числе объектов образования, здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта, социального обслуживания, транспорта и связи; обустройства территорий сельских поселений; решения иных социально значимых вопросов сельских поселений. [5] Размер гранта варьируется в пределах 1 млн. рублей.
Рассмотренные примеры предоставления грантов муниципальным образованиям позволяют высказать предложение о необходимости разработки нормативных актов по порядку предоставления грантов на развитие межмуниципального хозяйственного сотрудничества. Условиями предоставления грантов должны быть: экономическое обоснование эффективности деятельности межмуниципального хозяйственного общества; софинансирование из средств местного бюджета в установленной доле (в зависимости от финансовых возможностей регионального бюджета); определение обязательного количества участников – муниципальных образований (зависит от уровня развития муниципалитета).
Необходимость объединения усилий в развитии экономики муниципальных образований посредством установления межмуниципальных хозяйственных связей осознали и сами муниципалитеты. Так в Стратегии социально-экономического развития муниципального образования Пуровский район на период до 2020 года, определение долгосрочной перспективы до 2030 года [6] отмечается, что необходима разработка ведомственной целевой программы как планомерной основы развития межмуниципального сотрудничества и разработка совместных межмуниципальных проектов с городскими и сельскими поселениями, входящими в состав муниципального образования Пуровский район. Кроме того, отмечается необходимость налаживания межмуниципальных связей с другими муниципальными образованиями Ямало-Ненецкого автономного округа, городами-побратимами и странами СНГ. Следует заметить, что таких Стратегий, в которых бы ставились задачи по развитию межмуниципальных связей с другими муниципальными образованиями, практически не имеется.
Специфическими финансовыми ресурсами, которые могут быть направлены на развитие межмуниципальных хозяйственных обществ являются средства самообложения граждан. В Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 30.03.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 56. «Средства самообложения граждан» раскрывается механизм самообложения: … разовые платежи граждан, предназначенные для решения конкретных вопросов муниципальных образований. Размер платежей … устанавливается в абсолютной величине одинаковый для всех жителей муниципального образования. Не вдаваясь в процедуру самообложения, рассмотрим возможность участия средств граждан для учреждения межмуниципального хозяйственного общества. Поскольку в соответствии с законом 131-ФЗ физические лица не могут быть учредителями межмуниципальных организаций, в создании которых они заинтересованы, то посредством самообложения на цели учреждения поселениями межмуниципальных хозяйственных обществ, граждане могут участвовать в создании новых рабочих мест для жителей поселений – участников межмуниципальных хозяйственных обществ. Средства самообложения граждан, поступившие в бюджет поселения, будут расходоваться только на выполнение мероприятий, по решению вопросов местного значения, определенного решением местного референдума, к которым в частности относятся – поддержка в развитии сельскохозяйственного производства и малого и среднего предпринимательства.
В целях стимулирования процесса самообложения граждан субъекты Федерации выделяют дополнительно средства из региональных бюджетов. Так во Владимирской области средства из областного бюджета для стимулирования органов местного самоуправления в развитии процедур самообложения граждан выделяются в форме дотации на сбалансированность местных бюджетов в пропорции 1:1. В Татарстане средства в форме иных межбюджетных трансфертов предоставляются из республиканского бюджета в целях стимулирования привлечения средств самообложения граждан для решения вопросов местного значения в пропорции 1:4. «В 2013 — 2014 годах 639 муниципальных образований проводили референдумы по самообложению, 392 муниципалитета уже получили 156 млн. руб. Кроме того, у нас есть заявка еще на 122 млн. руб.» [7]
Поддержка муниципальных образований по развитию самообложения граждан осуществляется и в Пермском крае. Межбюджетные трансферты предоставляются в форме субсидий и направляются на стимулирование муниципалитетов по применению самообложения населения, способствующего развитию местного самоуправления и социально-экономическому развитию муниципальных образований в ходе решения вопросов местного значения. В Пермском крае процесс самообложения развивается с 2011 года. Средства для стимулирования органов местного самоуправления на развитие процедур самообложения граждан выделяются во все возрастающей пропорции: в 2011 году – 1:1 — на один рубль, собранный гражданами, из краевого бюджета добавлялся еще один рубль, 2012 году средства выделялись в пропорции -1:3, а в 2014 году уже в пропорции 1:5. В результате в 2014 году в 26 муниципальных образованиях в местные бюджеты поступило более чем 27 млн. руб., из них 4,45 млн рублей перечислено гражданами, 22,91 млн рублей поступило из краевого бюджета. [8]
По нашему мнению, граждане могут принять решение не только о направление средств на благоустройство, но и на создание межмуниципальных хозяйственных обществ, т.к. они способствуют социально-экономическому развитию муниципальных образований. Созданные организации будут оказывать услуги, которые граждане не могут получить от коммерческих организаций поскольку спрос на услуги в каждом из муниципальных образований недостаточен для получения необходимой рентабельности. Поэтому развитие межмуниципальных хозяйственных организаций с участием средств граждан для обеспечения жителей поселений услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания позволит устранить эту проблему и будет способствовать эффективному выполнению функций местными органами власти.
Следующим источником финансовых ресурсов, которые могут быть направлены на создание межмуниципальных хозяйственных обществ являются бюджетные кредиты. Возможность получения бюджетных кредитов муниципальными образованиями регулируется нормативными актами субъектов РФ, как определено Бюджетным кодексом РФ статьей 93.3. В большей части нормативные акты регионов предусматривают одинаковые направления бюджетных кредитов, предоставляемых муниципальным образованиям – бюджетный кредит может быть получен для покрытия дефицита местного бюджета; для покрытия временного кассового разрыва, возникающего в процессе исполнения местного бюджета; для осуществления мероприятий, связанных с предотвращением чрезвычайных ситуаций. Объем бюджетных кредитов, планируемый к выделению муниципальным образованиям в 2015 году по некоторым субъектам РФ представлен в таблице 2.
Однако есть и исключения, в Новосибирской области местным бюджетам бюджетные кредиты могут предоставляться кроме выше названных трех направлений еще и на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт и ремонт объектов социально-культурной сферы; на иные цели за счет целевых бюджетных кредитов, получаемых областным бюджетом из федерального бюджета. [10]
Таблица 2. Бюджетные кредиты бюджетам муниципальных образований из областного бюджета субъектов РФ в 2015 году (тыс. руб.) [9]
| Субъекты РФ |
Объем бюджетных кредитов |
||
| всего | На срок до 3-х лет | На срок не выходящий за пределы текущего финансового года | |
| Костромская область | 100 000,0 |
Не распределено по срокам |
|
| Владимирская область | 209500,0 | 100000,0 | 109500,0 |
| Ярославская область | 500 000,0 | 470 000,0 | 30 000,0 |
Таким образом, направления использования средств бюджетного кредита никак не связаны с мероприятиями, которые бы позволили муниципальному образованию получить дополнительные доходы и которые бы являлись источниками его возврата. В этой связи. вероятно предвидя возможность нарушения условий возврата бюджетного кредита, в некоторых регионах, например в Постановлении Правительства Красноярского края от 27 января 2012 года N 31-п. «Об утверждении Порядка и условий предоставления местным бюджетам бюджетных кредитов из краевого бюджета, их возврата и продления сроков возврата (в ред. от 16.01.2014г.)», предусматривается возможность продления срока возврата, о чем муниципалитет должен сообщить не позднее, чем за 15 календарных дней до наступления срока возврата бюджетного кредита. В этом случае в финансовый орган края направляется письменное обращение с просьбой о продлении срока возврата бюджетного кредита с указанием причин невозможности своевременного возврата и источников возврата бюджетного кредита. Однако в муниципальных образованиях практически нет финансовых средств, которые позволили бы изыскать источники погашения бюджетных кредитов (если речь не идет о кассовых разрывах). Если рассмотреть, например, бюджеты городского округа Назарово, Назаровского и Минусинского муниципальных районов Красноярского края, то доля безвозмездных поступлений составляет в их бюджетах соответственно 62,74%, 69,73% и 91, 34%. [11]
По мнению автора, бюджетные кредиты муниципальным образованиям следует направлять на развитие экономики муниципалитета, в этом случае появляется реальный источник погашения кредита и процентов по нему. Инвестиционные вложения за счет средств бюджетных кредитов позволили бы, например, ускорить процесс развития муниципально — частного партнерства, в том числе и путем создания межмуниципальных коммерческих организаций. В частности, бюджетный кредит может быть направлен, например, на строительство новой котельной, которая будет иметь статус межмуниципальной организации для индустриального парка. Платежи за потребление энергоресурсов явились бы источником погашения кредита, а прибыль – источником процентов за кредит. Одновременно в местные бюджеты поступали бы дополнительные доходы в виде отчислений от прибыли в виде неналоговых доходов, поскольку налог на прибыль распределяется между федеральным и региональным бюджетом в соответствии с Налоговым кодексом РФ.
Предложенные источники формирования финансовых ресурсов для развития межмуниципального сотрудничества позволили бы, во-первых, сохранить институт местного самоуправления, во-вторых, повысить налоговый потенциал муниципальных образований и, в-третьих, исполнять расходные полномочия, возложенные на местные администрации поселений.
ЛИТЕРАТУРА
- Всероссийский Форум сельских поселений. Предложения, прозвучавшие в выступлениях делегатов форума.
- Указ Президента Российской Федерации от 28.04.2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»;
- Указ Губернатор Сахалинской области от 01. 03. 2013 года «Об утверждении Положения о порядке выделения грантов за счет средств областного бюджета городским округам и муниципальным районам Сахалинской области с целью поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов области (в ред. от 08.07.2014 г. №29) / https://docs.cntd.ru/document/499411263; Постановление Правительства Красноярского края от 27. 03. 2014 г. N 106-п. Об утверждении порядка (методики) распределения грантов бюджетам городских округов и муниципальных районов Красноярского края в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов красноярского края по результатам оценки эффективности их деятельности, порядка, условий предоставления и расходования средств грантов, порядка предоставления отчетности об использовании средств грантов ; Постанов-ление Губернатора Тюменской области от 10. 12. 2014 года N 17 «О Порядке выделения грантов муниципальным образованиям Тюменской области» / ; Постановление Правительство Республики Карелия от 18. 09. 2013 г. N 290-П «Об утверждении Порядка предоставления грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» https:// karelia.ru/assets/Finansovye…s…/Postanovlenie-290-p.doc
- Постановление Правительства Кировской области от 03.04.2013 N 203/181 «Об установлении грантов муниципальным образованиям Кировской области» в ред.от 24.06.2014 г. № 268/427
- Конкурс социально значимых проектов в целях развития общественной инфраструктуры сельских поселений Новосибирской области /
- Стратегии социально-экономического развития муниципального образования Пуровский район на период до 2020 года, определение долгосрочной перспективы до 2030 года (Ямало-Ненецкий автономный округ)
- Деловая электронная газета Татарстана /
- В порядке самообложения в бюджеты территорий Пермского края поступило 27 млн рублей
- Закон Костромской области от 25.12.2014 года №618-5-ЗКО «Об областном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» ; Закон Владимирской области от 29 12. 2014 года n 153-оз «Об областном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» ; Закон Ярославской области от 12 декабря 2014 года №85-з «Об областном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов»
- Закон Новосибирской области «Об областном бюджете Новосибирской области на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов» (приложение 21) /https://www.rg.ru/2014/10/23/novosibirsk-proekt-byudget-reg-dok.html
- Решение Назаровского городского Совета депутатов Красноярского края «Об утверждении бюджета города Назарово на 2014 год и плановый период 2015-2016 годов». ; Бюджет для граждан/ ; Решения районного Совета Минусинского района «О районном бюджете на 2015 год и плановый период 2016-2017 годов»: type=»book» name=»ИСТОЧНИКИ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ ДЛЯ СОЗДАНИЯ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНЫХ ХОЗЯЙСТВЕННЫХ ОБЩЕСТВ С ЦЕЛЬЮ ПОВЫШЕНИЯ НАЛОГОВОГО ПОТЕНЦИАЛА» description=»В статье рассмотрены наименее используемые муниципальными образованиями источники формирования финансовых ресурсов для развития процесса межмуниципального хозяйственного сотрудничества. Использование на практике предложенных финансовых ресурсов позволят повысить налоговые доходы местных бюджетов» author=»Гришанов Андрей Владимирович» publisher=»БАСАРАНОВИЧ ЕКАТЕРИНА» pubdate=»2017-03-21″ edition=»ЕВРАЗИЙСКИЙ СОЮЗ УЧЕНЫХ_30.05.2015_05(14)» ebook=»yes» ]