Туризм – одна из наиболее динамично развивающихся отраслей мировой экономики, а также наиболее организованный вид отдыха. По данным Всемирной туристской организации, образованной в соответствии с рекомендациями Генеральной Ассамблеи ООН как международная межправительственная организация в области туризма (ВТО), доля современного туристского бизнеса равна или даже превосходит экспорт нефти, продуктов питания и автомобилей. Туризм занимает одну из ведущих позиций на рынке международной торговли и является в то же время одним из основных источников дохода для многих развивающихся стран [8].
При участии ВТО и других международных организаций и обществ в сфере туризма проводятся крупные международные мероприятия и принимаются акты, влияющие на развитие туризма во всех странах мира.
- Манильская декларация по мировому туризму, принятая Всемирной конференцией по туризму (Манила, Филиппины, 1980 г.), определяет сущность туризма во всех его аспектах и ту роль, которую он призван играть в изменяющемся мире. Конференцией провозглашен Всемирный день туризма — 27 сентября.
- Документ Акапулько, принятый Всемирным совещанием по туризму (Акапулько, Мексика, 1982 г.), определил: государственные меры должны обеспечить социальное, культурное, образовательное, политическое и экономическое руководство сферой туризма.
- Хартия туризма и Кодекс туризма, одобренные 6-й сессией Генеральной ассамблеи ВТО (София, Болгария, 1985 г.), отражают взаимосвязь права на отдых и социального прогресса.
- Глобальный этический кодекс туризма, одобренный на 13-й сессии Генеральной ассамблеи ВТО (Сантьяго, Чили, 1999 г.), установил принципы деятельности в сфере туризма для органов государственной власти, туристских направлений, туроператоров, турагентов, туристов и другие международные акты.
В России сфера туристской деятельности еще не получила должного развития, в сравнении со многими другими странами. На долю России, вместе со странами СНГ, приходится лишь 2% мирового туристского потока. Тем не менее, развитие туризма является чрезвычайно важным направлением российской экономики. По прогнозу О.Сафонова, главы Ростуризма, рост только внутренних поездок в 2015 году может составить от 30% до 50%, благодаря выходу на внутренний рынок крупнейших туроператоров по выездному туризму [1].
Правовое регулирование относится к числу важнейших условий реализации отношений по туристическому обслуживанию в обществе, хотя далеко не во всех странах принято специальное законодательство для их регулирования. В Советском Союзе отсутствовали специальные законы, регулирующие сферу туризма. Преобладала обширная ведомственная нормативная правовая база, выполняющая регулятивную и охранительную функции в сфере туризма, поскольку наблюдалась концентрация хозяйственной деятельности в сфере туризма в руках государственных предприятий и профсоюзов.
В современной юридической литературе отмечается, что процесс формирования российского национального законодательства в сфере туризма только начинается. И это действительно так, поскольку Россия лишь сравнительно недавно стала активно приводить свое законодательство в соответствие с общепринятыми международно-правовыми нормами, основываясь на положениях ст. 15 Конституции РФ.
Так, Российская Федерация является участником развития отношений в сфере туристской деятельности с государствами СНГ. В сентябре 1994 г. по решению глав правительства Содружества был создан Совет по туризму стран СНГ. Основными актами о сотрудничестве государств — участников СНГ в области туризма являются:
— Межправительственное соглашение от 23 декабря 1993 г. «О сотрудничестве в области туризма» [5, с. 11]. Этот документ базируется на принципах, провозглашенных Манильской декларацией по мировому туризму (1980 г.) и Гаагской декларацией по туризму (1989 г.), и направлен на содействие равноправному и взаимовыгодному сотрудничеству в области туризма (ст. 1);
— рекомендательный законодательный акт от 29 октября 1994 г. «Об основных принципах сотрудничества государств — участников СНГ в области туризма» [4, с. 148];
— Межгосударственная целевая программа от 14 февраля 1996 г. «Развитие туристских связей между государствами — участниками СНГ» [2, с. 16]. Основными задачами Программа установила формирование современной нормативно-правовой базы и основ системы межгосударственного, в рамках СНГ, регулирования туристской деятельности, формирование межнационального туристского рынка на основе развития конкуренции, углубления специализации в работе туристских структур и предприятий, создание благоприятных условий для развития внутреннего и внешнего туризма, обеспечение развития социального туризма, создание в СНГ единого туристского рынка и развитие международного сотрудничества в области туризма и иные задачи;
— Соглашение о гуманитарном сотрудничестве от 26 августа 2005 г. [7, с. 4]. Положения о туризме, закрепленные в ст. 7 названного Соглашения, во многом напоминают обязательства Соглашения 1993 г. Вместе с тем стороны дополнительно договорились способствовать внедрению единой международной системы классификации средств размещения и туристских услуг; единой информационной сети; расширять разнообразие видов туризма, включая молодежный, экологический, культурный, детский и другие.
Правительство РФ, следуя рекомендациям и развивая положения указанных актов заключило соглашения о сотрудничестве в области туризма с рядом правительств государств — участников СНГ.
Главной предпосылкой становления российского законодательства о туризме явилось принятие Гражданского кодекса РФ. В статье 128 ГК РФ одними из объектов гражданских прав были выделены услуги, а туристское обслуживание статьями 779-783 ГК РФ отнесено к числу возмездно оказываемых услуг. Но для регулирования всего объема туристских отношений этих норм было недостаточно, и поэтому в стране назрела необходимость в принятии отраслевого акта.
Развитие туризма в Российской Федерации как новых отраслей и законодательства и экономики началось с принятия Федерального закона от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» [3] (далее – Закон), который определил принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в России. Туристская деятельность впервые была признана государством одной из приоритетных отраслей экономики. Составляющая предмет Закона деятельность туроператоров и турагентов, является предпринимательской. Закон регулирует отношения между гражданами и предпринимателями и отношения между предпринимателями.
Как отмечает Я.Е. Парций, в основном нормы Закона являются нормами гражданского права [6, с. 13]. В связи с этим, первостепенным актом в системе законодательства о туристской деятельности является ГК РФ. Однако в Законе ссылки на гражданское законодательство отсутствуют, а ряд норм содержащихся в нем, входит в противоречие с нормами ГК РФ. Закон рассматривает туристское обслуживание как разновидность розничной купли-продажи, имея в виду, что его предметом является «право на тур, предназначенное для реализации туристу», именуемое Законом как «туристская продукция». В то же время пункт 2 статьи 779 ГК К РФ называет в перечне возмездных услуг, которые регулируются главой 39 «Возмездное оказание услуг», «услуги по туристическому обслуживанию». Однако пункт 2 ст. 3 ГК РФ четко указывает на то, что нормы гражданского права, содержащихся в других законах, должны соответствовать ГК РФ, если только иное прямо не предполагается в самом ГК.
В этой связи нам представляется, что Закон «Об основах туристской деятельности в РФ» не может содержать нормы, прямо противоречащие ГК РФ и требует приведения его норм в соответствие с нормами Гражданского кодекса. Закон должен конкретизировать гражданско-правовые нормы, содержащиеся в ГК РФ, применительно к туристской деятельности.
Закон «Об основах туристской деятельности в РФ» относит правовое регулирование туристской деятельности к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Однако гражданское законодательство, в соответствии с Конституцией РФ, находится в исключительном ведении Российской Федерации (п. «о» ст.71 Конституции РФ). Установление правовых основ единого рынка также прерогатива РФ (п. «ж» ст. 71 Конституции РФ).
Это означает, что субъекты Федерации не вправе ни издавать законы по вопросам гражданского права, ни включать гражданско-правовые нормы в законы, которые они могут принимать по предметам совместного ведения с Федерацией. Кроме того, в преамбуле Закона указывается, что «настоящий Федеральный закон определяет принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, и регулирует отношения, возникающие при реализации права граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации».
Субъекты Федерации не вправе создавать законы, регулирующие туристскую деятельность, тем самым, вторгаясь в сферу гражданско-правового регулирования. Таким образом, ст. 2 Закона противоречит ст. 71 Конституции РФ и также требует приведения в соответствие с нормами действующего законодательства.
Следует отметить, что правовому регулированию со стороны субъектов Российской Федерации подлежат вопросы льготного налогообложения, природопользования, охраны культурно-исторических памятников, совершенствования инфраструктуры в сфере туризма, подготовки кадров для туризма, охраны окружающей среды и т.п., находящиеся в компетенции субъектов федерации. И, как нам представляется, эти вопросы должны стать предметом правового регулирования субъектов Российской Федерации.
Список литературы:
- Информационная служба по туризму «ВОЯЖ» // http: // www. travelpost.ru
- Международный туризм: Правовые акты / Сост. Н.И. Волошин. М.: Финансы и статистика. 2002. – 250 с.
- Об основах туристской деятельности в Российской Федерации: Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5491.
- Об основных принципах сотрудничества государств-участников СНГ в области туризма: Рекомендательный законодательный акт от 29 октября 1994 г. // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ. 1995. № 6.
- О сотрудничестве в области туризма: Межправительственное соглашение от 23 декабря 1993 г. // Бюллетень международных договоров. 1994. № 3.
- Парций Я.Е. Научно-практический комментарий Закона «Об основах туристической деятельности в Российской Федерации». M.: Изд-во Фонд «Правовая культура», 1998.
- Соглашение о гуманитарном сотрудничестве от 26 августа 2005 г. (г. Казань) // Бюллетень международных договоров. 2006. № 10.
- Юдина А.Б., Агешкина Н.А., Холкина М.Г. Комментарий к Федеральному закону от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (под ред. Л.Л. Руденко) // Система «ГАРАНТ». 2013.[schema type=»book» name=»О ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ТУРИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ» author=»Прудникова Альбина Евгеньевна» publisher=»БАСАРАНОВИЧ ЕКАТЕРИНА» pubdate=»2017-05-18″ edition=»ЕВРАЗИЙСКИЙ СОЮЗ УЧЕНЫХ_ 28.02.2015_02(11)» ebook=»yes» ]