Исследование правовых основ деятельности органов прокуратуры является традиционной темой науки и учебного курса прокурорского надзора. В каждом учебнике или учебном пособии, курсе лекций, предметом которых является прокурорский надзор, комментарии к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации», имеется глава или параграф, посвященный изучению правовых основ организации и деятельности органов прокуратуры.
Рассматриваемая тема претерпевала изменения по мере становления и эволюции правовых актов, регламентировавших прокурорский надзор. Не останавливаясь на дореволюционном этапе развития отечественной прокуратуры, кратко отметим, что в первые годы становления советской власти Декретом СНК РСФСР от 24.11.1917 «О суде» институт прокурорского надзора был упразднен. В течение последующих пяти лет в системе государственных органов прокуратура не существовала вообще, а функции надзора за исполнением законов были поделены между различными органами власти. После окончания гражданской войны возникла необходимость в укреплении вертикали власти, точном и повсеместном исполнении законов. Итогом известной дискуссии «О двойном подчинении и законности» стало принятие ВЦИК 28.05.1922 Положения о прокурорском надзоре. Впоследствии деятельность органов прокуратуры регламентировалась различными положениями ЦИК и СНК СССР, Указами Президиума Верховного Совета СССР, вплоть до принятия первого законодательного акта, комплексно установившего правовые основы их организации и деятельности – Положения о прокурорском надзоре в СССР от 24.05.1955.
В настоящее время в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 17.01.1992 № 2201-1 «О прокуратуре Российской Федерации» организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, названным Федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» специально оговаривает, что на прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами.
Одновременно с указанным, как справедливо замечает А.Ю. Винокуров, в практике работы органов прокуратуры Российской Федерации в настоящее время применяются нормы организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации, фактически содержащие полномочия, не раскрытые в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», других федеральных законодательных актах. Безусловно, здесь нужно сделать серьезную оговорку о том, что в них не может идти речи о полномочиях властных. Как правило, эти полномочия имеют внутрифункциональный характер или вытекают из направлений деятельности органов прокуратуры, имеющих внешнее выражение (например, представительство в органах власти, участие в правотворческой деятельности) [1, c. 193-194].
Данное положение подтверждается недавними практическими примерами. На наш взгляд, с учетом явного недостатка научных исследований, в настоящее время требуют дополнительного изучения проблема правового регулирования участия прокуроров в работе постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка (далее – координационные совещания).
Напомним, что указанные совещания были созданы главами субъектов Российской Федерации во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 11.12.1010 № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка».
К основным задачам координационных совещаний Указом Президента Российской Федерации отнесены:
— обобщение и анализ информации о состоянии правопорядка в субъектах Российской Федерации, а также прогнозирование тенденций развития ситуации в этой области;
— анализ эффективности деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации и территориальных органов иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации;
— разработка мер, направленных на обеспечение правопорядка в субъектах Российской Федерации;
— организация взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также указанных органов с институтами гражданского общества и социально ориентированными некоммерческими организациями по вопросам обеспечения правопорядка в субъектах Российской Федерации.
В совместном информационном письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации и других правоохранительных органов от 05.10.2012 № 32/1/9016/8/К/8-4451/208-35208-35208/ВИ-4351/01-40/50159 отмечено, что названные координационные совещания являются действенным инструментом реагирования на возникающие проблемные вопросы в сфере обеспечения правопорядка в субъектах Российской Федерации. С момента их создания существенно улучшилось взаимодействие органов государственной власти, местного самоуправления, правоохранительных органов. Более системным стал подход к решению задач в сфере борьбы с преступностью. Основные усилия совещаний сосредоточились на выработке согласованных решений и координации организационно-практических мероприятий по профилактике правонарушений, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности в регионах.
В целях регламентации полномочий прокуроров по участию в работе координационных совещаний Генеральным прокурором Российской Федерации 20.12.2010 за № 445 издан приказ «Об организации исполнения Указа Президента Российской Федерации от 11.12.2010 № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка».
Названным организационно-распорядительным документом прокуроры субъектов Российской Федерации, а также военные прокуроров и приравненные к ним прокуроры иных специализированных прокуратур были наделены полномочиями, которые они были обязаны реализовать в рамках участия в работе координационных совещаний.
В частности, прокурорам вменялось:
- Принимать личное участие в качестве постоянных членов в работе координационных совещаний.
- Обеспечить своевременную подготовку и направление высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации предложений в комплексный план мероприятий по своевременному предотвращению противозаконных действий, охране и поддержанию правопорядка.
- Активно участвовать в разработке комплексных мер по приоритетным направлениям профилактики правонарушений.
- Активно участвовать в выработке решений, принимаемых координационными совещаниями.
Таким образом, в отсутствие иного правового регулирования, полномочия прокуроров по взаимодействию с координационными совещаниями регламентировалась только названным приказом Генерального прокурора Российской Федерации.
Ситуация изменилась в октябре 2014 года. Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 15.10.2014 № 553 приказ от 20.12.2010 № 445 был признан утратившим силу с мотивировкой – «в целях приведения организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством…». В юридической литературе и раньше обращалось внимание на то, что приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 20.12.2010 № 445 не корреспондирует требованиям ч. 3 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», запрещающим прокурорам являться членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и местного самоуправления [2, c. 174].
Таким образом, прокуроры субъектов Российской Федерации, с декабря 2010 года ориентированные на активную реализацию полномочий, предоставленных им приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 20.12.2010 № 445, оказались в правовом вакууме. В течение почти четырех лет они являлись членами координационных совещаний (в отдельных случаях даже отстаивали свое право быть их полноправными членами), участвовали в подготовке их планов и выработке принимаемых решений.
В этой связи Генеральной прокуратурой Российской Федерации 23.10.2014 за № 20-32-2014 направлено информационное письмо «Об участии прокуроров в работе постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации». Названным письмом прокурорам субъектов Российской Федерации поручено продолжить участие в работе координационных совещаний, а в деятельности на данном направлении руководствоваться Указом Президента Российской Федерации от 11.12.2010 № 1535, совместным информационным письмом руководителей правоохранительных органов от 05.10.2012 № 32/1/9016/8/К/8-4451/208-35208-35208/ВИ-4351/01-40/50159, а также обзором практики участия прокуроров в работе постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации в 2013 году от 02.04.2014 № 36-06-2014.
Рассмотрев указанный пример регламентации деятельности прокуроров, представляется возможным отнести к источникам правового регулирования полномочий прокурора и информационно-аналитические документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации (хотя Регламент Генеральной прокуратуры Российской Федерации закрепляет, что информационно-аналитические документы не должны содержать требований о выполнении прокурорами субъектов Российской Федерации и приравненными к ним прокурорами специализированных прокуратур поручений или об обязательном представлении информации).
Список литературы:
- Прокурорский надзор: учебник для вузов / О.С. Капинус и др; под общ. ред. О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. – М.: Издательство Юрайт, 2013. – 639 с.
- Ступаченко Е.В. «Полномочия прокурора как члена постоянно действующего координационного совещания по обеспечению правопорядка в субъекте Российской Федерации» // Проблемы обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина в современных условиях: сборник материалов научно-практического семинара (Москва, 16 апреля 2014 г.) / под. общ. ред. О.Д. Жука; Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. – М., 2014. – 213 с.[schema type=»book» name=»О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРОВ В РЕШЕНИИ ЗАДАЧ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВОПОРЯДКА» author=»Ступаченко Евгений Викторович» publisher=»БАСАРАНОВИЧ ЕКАТЕРИНА» pubdate=»2017-05-18″ edition=»ЕВРАЗИЙСКИЙ СОЮЗ УЧЕНЫХ_ 28.02.2015_02(11)» ebook=»yes» ]