В соответствии с Конституцией РФ [1] человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. При этом права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание законов (ст. 2, 18).
В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ч. 1 ст. 17). В качестве одного из основных международно-правовых принципов выступает уважение прав человека и основных свобод [2].
Указанные правовые нормы-принципы определяют правотворчество в Российской Федерации.
Ведущую роль в правотворческой деятельности играют государственные органы. Большое значение для граждан имеет правотворчество органов местного самоуправления.
Федеральным законом от 11.01.1992 № 2201-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 21.07.2014 [3]; далее – Закон о прокуратуре) установлено, что прокуратура Российской Федерации принимает участие в правотворческой деятельности (п. 4 ст. 1, ст. 9). Органы прокуратуры осуществляют эту функцию в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (п. 2 ст. 1).
Прокуроры в ходе реализации своих полномочий непосредственно сталкиваются с пробелами, противоречиями и коррупциогенными факторами в законодательстве, нарушающими права и свободы человека и гражданина. Причем органы прокуратуры располагают возможностью доводить сведения о подобных изъянах законодательства до субъектов правотворчества. Однако прокуратура не подменяет государственные органы и органы местного самоуправления в правотворческой деятельности.
Не менее важно участие прокуратуры в правотворчестве для предупреждения возможных нарушений прав и свобод человека и гражданина. Реализация указанной деятельности органами прокуратуры позволяет исключать такие нарушения уже при подготовке нормативных правовых актов.
Участие прокуратуры в правотворчестве включает также охрану и защиту общезначимых интересов общества и государства, чем обеспечивается соблюдение требования Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17).
Прокуратура выполняет охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства в сфере правотворчества на основе обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности. Поэтому участие прокуратуры в правотворческой деятельности представляет собой содействие в пределах имеющихся полномочий обеспечению соответствия разрабатываемых и принимаемых (издаваемых) нормативных правовых актов положениям Конституции Российской Федерации и законов, в первую очередь гарантирующим права и свободы человека и гражданина.
Участие органов прокуратуры в правотворчестве имеет обусловленные его правозащитным назначением самостоятельные задачи, которые состоят, во-первых, в выявлении необходимости правовой регламентации общественных отношений и ее совершенствования. Во-вторых, к задачам осуществления прокуратурой указанной деятельности относятся предупреждение, выявление и устранение в правовом регулировании в пределах своих полномочий пробелов, противоречий и коррупциогенных факторов, нарушающих права и свободы человека и гражданина, а также интересы общества и государства, верховенство закона, единство и укрепление законности.
Указанная деятельность осуществляется органами прокуратуры в определяемых ее задачами собственных направлениях (включая участие в подготовке нормативных правовых актов) и организационно-правовых формах (например, правовой оценки проектов нормативных правовых актов).
Прокуроры используют для участия в правотворчестве специальные полномочия (например, внесение предложений об изменении, о дополнении, об отмене и о принятии нормативных правовых актов в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней). Указанная деятельность прокуратуры выполняется также особыми правовыми и организационными средствами (к примеру, в виде заключения на проект нормативного правового акта, создания рабочих групп для подготовки таких проектов). Полномочия и организационно-правовые средства для участия в правотворчестве предоставляются органам прокуратуры законодательством Российской Федерации.
Российская Федерация провозглашена в Конституции Российской Федерации правовым государством (ст. 1). В таком государстве право и закон должны служить основной гарантией обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
В условиях правового государства, неуклонно повышающего требования к охране и защите прав и свобод человека и гражданина, необходимо непрерывное совершенствование нормативно-правового и организационного обеспечения правозащитного назначения участия прокуратуры в правотворческой деятельности.
В связи с этим воплощение вышеприведенных норм Конституции Российской Федерации и международного права предполагает установление приоритета охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина в иерархии целей деятельности отечественной прокуратуры, включая участие ее в правотворчестве. Для этого п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре может быть изложен в следующей редакции: «В целях охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина, а также интересов общества и государства на основе обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, а также выполняет иные функции и деятельность, определяемые федеральными законами». К последним относится участие органов прокуратуры в правотворчестве.
Кроме того, претворение в жизнь приоритета правозащитного назначения участия прокуратуры в правотворчестве нуждается в полной реализации потенциала этой деятельности. Однако Законом о прокуратуре осуществление такой деятельности ограничено внесением прокурорами в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов (ст. 9).
Однако участие органов прокуратуры в правотворчестве включает и иные направления и формы деятельности. Так, прокуроры участвуют в подготовке нормативных правовых актов органами государственной власти и органами местного самоуправления. Наряду с этим прокуроры дают правовую оценку поступающим к ним проектам таких актов, самостоятельно их разрабатывают и участвуют в обсуждении принимаемых (издаваемых) правовых актов на заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Например, в первой половине 2014 г. прокуроры субъектов Российской Федерации внесли в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации 228 проектов нормативных правовых актов. При этом ими использовалось право законодательной инициативы, предоставленное конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, которым в настоящее время наделены 78 прокуроров субъектов Российской Федерации. Прокуроры городов и районов направили в органы местного самоуправления свыше 12 тыс. проектов нормативных правовых актов. Причем они активно применяли право нормотворческой инициативы, которым обладают согласно уставам муниципальных образований. Отметим, что в целом ряде субъектов Российской Федерации (Иркутской, Псковской областях и других) такое правомочие предоставлено горрайпрокурорам во всех муниципальных образованиях. На основе внесенных прокурорами проектов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления принято более 7,9 тыс. нормативных правовых актов (остальные находятся в стадии рассмотрения).
За этот же период прокурорами составлено тыс. заключений на поступившие к ним проекты нормативных правовых актов. Обратим внимание, что правовые заключения составляются ими исключительно при наличии в таких проектах противоречий нормам более высокой юридической силы, коррупциогенных факторов либо нарушений правил юридической техники.
Наряду с этим прокуроры участвовали более чем в 47,2 тыс. заседаний органов государственной власти, органов местного самоуправления, их комитетов, комиссий и рабочих групп, связанных с подготовкой нормативных правовых актов [4].
Действенная охрана и защита прав и свобод человека и гражданина предполагает также системное участие прокуратуры в правотворчестве, которое представляет собой использование с этой целью в рассматриваемых правоотношениях результатов осуществления не только собственно функции участия в правотворческой деятельности, но и иных функций и деятельности органов прокуратуры.
По нашему мнению, обеспечение прав и свобод человека и гражданина едва ли можно считать надежным, если принят (издан) и вступил в силу нормативный правовой акт, нарушающий права и свободы человека и гражданина. При этом результаты прокурорского надзора за законностью правовых актов и оспаривания прокурорами незаконных правовых актов в судах оказывают существенное воздействие на формирование законодательства Российской Федерации без подобных нарушений.
Установление и последовательное укрепление приоритета охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина необходимо и в такой функции прокуратуры, как международное сотрудничество. В соответствии с Законом о прокуратуре выполнение этой функции включает участие в разработке международных договоров Российской Федерации, а также подготовку и заключение соглашений с соответствующими органами зарубежных государства и международными организациями по вопросам борьбы с преступностью (ст. 2). Первостепенное значение в реализации российской прокуратурой своих правотворческих полномочий при осуществлении международного сотрудничества надлежит придавать обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Выполнение этого требования имеется повышенное значение, например, в сферах выдачи лиц для уголовного преследования и исполнения приговора, передачи из-за рубежа и принятия лиц, совершивших общественно опасные деяния, для принудительного лечения, а также оказания правовой помощи по уголовным делам, связанной с производством следственных действий, которые затрагивают указанные правомочия личности.
Для эффективной охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина необходимо применение и результатов деятельности, не образующей функций прокуратуры. Так, Законом о прокуратуре на прокуроров возложено рассмотрение и разрешение направляемых им обращений граждан и организаций (ст. 7). Подобные обращения нередко свидетельствуют о необходимости совершенствования законов и иных нормативных правовых актов. Например, в первой половине 2014 г. в органы прокуратуры поступило около 1,9 млн. обращений граждан и организаций, из которых 981,3 тыс. удовлетворено [5].
С целью обеспечения прав и свобод человека и гражданина прокурорам следует постоянно проводить в процессе своей функциональной деятельности мониторинг обеспечения этих правомочий в законодательстве и правоприменении, результаты которого должны применяться ими в сфере правотворчества.
Сказанное позволяет считать, на наш взгляд, что охрана и защита прав и свобод человека и гражданина представляет собой основной фактор участия прокуратуры Российской Федерации в правотворческой деятельности.
Список литературы:
- Конституция Российской Федерации // Собрание законодательства Российской. Федерации. 2014. № 9. Ст. 851.
- Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе // Международное публичное право: сборник документов. Т. М.: БЕК, 1996. С. 8–12.
- О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 11.01.1992 № 2201-1 « (в ред. от 21.07.2014 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 30 (Ч. I). Ст. 4234.
- Сведения о работе прокурора по участию в правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Сводный отчет по Российской Федерации по форме НПА за январь-июнь 2014 г. Утвержден приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 31.05.2010 № 227 // [Электронный ресурс] URL: //Spark/статистика (дата обращения 14.01.2015).
- Сведения о работе прокуроров по рассмотрению заявлений, жалоб и иных обращений: Сводный отчет по Российской Федерации по форме ОЖ за январь-декабрь 2011 г., за январь декабрь 2012 г., за январь-декабрь 2013 г., за январь-июнь 2014 г. Утвержден приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17.06.2011 № 176 // [Электронный ресурс] URL: //Spark/статистика (дата обращения 14.01.2015).[schema type=»book» name=»ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА КАК ОСНОВНОЙ ФАКТОР УЧАСТИЯ РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ В ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ» author=»Жидких Анатолий Александрович» publisher=»БАСАРАНОВИЧ ЕКАТЕРИНА» pubdate=»2017-05-29″ edition=»ЕВРАЗИЙСКИЙ СОЮЗ УЧЕНЫХ_ 30.01.2015_01(10)» ebook=»yes» ]