Государство и местное самоуправление представляют собой два уровня единой публичной власти, обособленных организационно и функционально взаимодействующих для обеспечения эффективного решения вопросов местного значения. Статья 12 Конституции Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление, декларирует его самостоятельность в пределах своих полномочий, а также провозглашает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. И не смотря на это, действующим законодательством предусмотрен механизм установления отношений субординации между государственными органами и муниципалитетами. Речь идёт об институте оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Первоначально механизм оценки эффективности деятельности был применен в отношении региональных органов государственной власти. Он получил закрепление в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Оценка эффективности вводилась как инструмент мониторинга фактической проведённой работы региональных властей, позволяющий выявить те направления их деятельности, по которым функции органов государственной власти реализуются неэффективно, определить причины существующих затруднений, а также выработать оптимальные пути их решения.
Формирование системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ рассматривалось как введение дополнительного механизма контроля федеральных властей на уровне регионов [1].
Правовой основой оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления является статья 18.1 федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ). Следует заметить, что статья 18.1 «Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления» Закона № 131-ФЗ не даёт ответа на вопрос: кто же вправе давать оценку такой эффективности? Установлено лишь то, что Президент РФ устанавливает перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Поэтому следует согласиться с мнение о том, что текст указанной статьи является не корректным, и в него необходимо внести существенные дополнения, связанные с участием населения муниципального образования в оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления. Кроме того, представляется логичным включение в данную статью нормы, предусматривающей меры воздействия в отношении органов местного самоуправления тех муниципальных образований, показатели деятельности которых окажутся существенно ниже средних показателей, установленных в качестве нормативов для муниципальных образований соответствующего вида в данном субъекте Российской Федерации. Дальнейшее игнорирование законодателем проблемы ответственности органов местного самоуправления за качество своей деятельности, за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих полномочий отрицательно сказывается на эффективности осуществления местного самоуправления. Представляется, что статья 18.1 Закона № 131-ФЗ в действующей редакции входит в противоречие со статьёй 71 Закона № 131-ФЗ «Ответственность органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением».
В настоящее время оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления проводится по значительному количеству показателей. Всего в отчётах муниципальных образований приводится около 130 показателей с учётом принятых субъектами Российской Федерации дополнительных показателей [2].
Субъекты Российской Федерации обладают полномочиями по установлению дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления лишь в пределах, ограниченных вопросами организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства и озеленения территории, освещения улиц.
Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления государских округов и муниципальных районов утверждён Указом Президента РФ Указ Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Следует заметить, что для других видов муниципальных образований подобных показателей не разработано. Это притом, что в настоящее время в России существует поселенческая модель организации местного самоуправления, а основное число муниципальных образований в Российской Федерации составляют именно поселения (таб. 1). В этом проявляется незавершенный характер механизма оценки эффективности. Очевидно, что развитие системы оценки эффективности должно быть направлено, в том числе, и на ее распространение на все виды муниципальных образований [3].
Таблица 4 – Число муниципальных образований в Российской Федерации по состоянию на 2 января 2014 года
| Муниципальные районы | 1815 |
| Городские округа | 520 |
| Внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) городов федерального значения | 257 |
| Городские поселения | 1660 |
| Сельские поселения | 18525 |
| всего | 22777 |
Для оценки эффективности применяются количественные показатели (например, количество муниципальных общеобразовательных учреждений, в том числе в городской и сельской местности) и относительные показатели, которые приводятся в расчете на одного жителя или рассчитываются как процент от установленного объема или количества (например, объем инвестиций в основной капитал в расчете на одного жителя; или доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения, не отвечающих нормативным требованиям, в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения).
Относительными также являются показатели, призванные выявить мнение населения о работе органов местного самоуправления. Например, удовлетворенность населения медицинской помощью, качеством образования или удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления, в том числе их информационной открытостью. Значения указанных показателей рассчитываются как процент от числа опрошенных лиц.
В Постановлении Правительства Российской Федерации от 17.12.2012 № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и подпункта «и» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» (далее – Постановление Правительства № 1317) определены показатели рост значения, по которым и снижение значения, по которым свидетельствуют об эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Так, например, рост значения такого показателя число субъектов малого и среднего предпринимательства в расчете на 10 тыс. человек населения единиц и снижение значения такого показателя как доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения, не отвечающих нормативным требованиям, в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения, свидетельствуют об эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Кроме того, Постановлением Правительства № 1317 утверждены правила оценки населением эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления, унитарных предприятий и учреждений, действующих на региональном и муниципальном уровнях, акционерных обществ, контрольный пакет акций которых находится в собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности, осуществляющих оказание услуг населению муниципальных образований, а также применения результатов указанной оценки. Это связано с тем, что типовая форма среди прочих показателей содержит такой показатель, как удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района).
Оценка населением осуществляется посредством опросов с использованием информационно-телекоммуникационных сетей и информационных технологий на официальном сайте субъекта Российской Федерации и официальных сайтах муниципальных образований, расположенных в границах субъекта Российской Федерации, в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее — опросы с применением IT-технологий).
Допускается проведение дополнительно социологических опросов населения, порядок организации и проведения которых определяется нормативным правовым актом высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.
Несмотря на то, что нормы реализующие оценку эффективности деятельности органов местного самоуправления действуют на протяжении уже нескольких лет, в настоящее время однозначная правовая оценка их содержания и практики реализации не была дана.
Отдельной критике в научной литературе подвергаются перечень показателей, используемых для такой оценки, так как провести оценку эффективности деятельности органов местного самоуправления невозможно без четкого определения показателей.
Анализ перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления позволяет сделать вывод о наличии некоторой разобщенности между показателями и полномочиями органов местного самоуправления. Так, С.А. Разворотнева и А.В. Рябинин справедливо указывают, что число случаев смерти до 65 лет или удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников муниципальных общеобразовательных учреждений не находится в прямой зависимости от действий органов местного самоуправления. Вместе с тем исследователи отмечают, что с помощью системы показателей в первую очередь предполагалось оценить реализацию национальных проектов на муниципальном уровне и вклад местных властей в их осуществление. Авторы также указывают, что перечень показателей фактически создает основу для развития муниципальной статистики [3].
Выходит, что некоторые показатели носят исключительно информационный, статистический характер. Приведенное объяснение представляется логичным. Однако, как правило, «на местах» показатели, спущенные «сверху», воспринимаются как руководство к действию. В связи с чем существует опасение, что у местных властей возникнет стремление «отрегулировать» значение и тех показателей, которые непосредственно в их ведении не находятся, например увеличить число лиц, успешно сдавших ЕГЭ.
Полагаем, что к формированию перечня показателей для оценки эффективности необходимо подходить максимально взвешенно и ответственно, стремиться отталкиваться от тех задач, которые законодателем поставлены перед органами местного самоуправления. Перечень критериев эффективности можно считать оптимальным в том случае, если он отражает общегосударственные приоритеты, не выходя при этом за рамки компетенции органов местного самоуправления.
Следует отметить, что оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления осложняется одним объективным обстоятельством, которое крайне сложно исключить. Изначально муниципальные образования обладают различным материально-финансовым и кадровым потенциалом, различным уровнем развития инфраструктуры, различным по своей инвестиционной привлекательности географическим положением, даже в пределах одного региона может существенно различаться демографическая ситуация.
Особое значение в системе рассматриваемой оценки принадлежит такому показателю, как удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления. С одной стороны, оценка деятельности органов местного самоуправления на основе информации, полученной непосредственно от жителей муниципального образования, призвана повысить объективность анализа деятельности органов местного самоуправления. С другой стороны, не создан пока механизм, способный обеспечить достоверность результатов опроса в связи, с чем данный показатель «не работает». Весьма распространенный тезис об общественной пассивности населения в значительной степени является следствием, а не причиной сложившегося положения [4]. Кроме того, как ни парадоксально, но оценочное суждение участника опроса не всегда находится в прямой причинно-следственной связи с реальными результатами работы органов местного самоуправления, так как зачастую роль играют субъективные факторы. К примеру, мнение гражданина о качестве медицинской помощи в большей степени определяется внимательностью врача, нежели эффективностью работы главы местной администрации.
Исходя из этого, представляется, что текущие показатели эффективности подлежат пересмотру и сокращению до тех, которые реально зависят от местного самоуправления. При этом, эффективность должна выявляться для целей принятия общих организационных, а не кадровых решений [5]. Например, в литературе предлагается ввести показатели оценки качества управления бюджетным процессом в муниципалитетах и поставить межбюджетную политику в зависимость от результатов такой оценки, так как главным субъектом, страдающим от неэффективного расходования средств местных бюджетов является население муниципальных образований. Такая мера действительно может улучшить качество бюджетного планирования и управления, которое в настоящий момент оставляет желать лучшего [6]. Также предлагается ввести показатели, по которым можно было бы оценивать активность населения в решении вопросов местного значения [7].
Результаты оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления должны в первую очередь побуждать региональные и федеральные власти не поощрять или наказывать глав местных администраций, а принимать меры, в том числе и в области правового регулирования, направленные на обеспечение качества жизни всех граждан независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают.
По нашему мнению, об эффективности решения вопросов местного значения органы местного самоуправления должны отчитываться только перед населением. Тот факт, что местные органы власти отчитываются о своей эффективности перед государством, очевидно, нарушает автономию местного самоуправления и приводит к умалению доверия населения к местной власти. Данное положение приводит в свою очередь к тому, что гарантии организационной самостоятельности носят лишь декларативный характер.
Список литературы:
- Макарова Т.Б. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ как форма президентского контроля // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 4.
- Калинин А.М., Софрыгин. Совершенствование внешней оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления // Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. № 2.
- Разворотнева С.В., Рябинин А.В. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления: перспективы и пути развития. 2009 [Электронный ресурс] // Официальный сайт Общероссийской общественной организации Всероссийский совет местного самоуправления. URL: . Дата обращения 03.04.2015.
- Борисов Н.И., Тюрина С.Ю. Взаимодействие населения и власти как фактор повышения эффективности местного самоуправления // Административное и муниципальное право. 2013. № 8.
- Прудентов Р.В. Проект рамочной программы реформ в сфере местного самоуправления в России // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 4.
- Пешин Н.Л. Межбюджетные отношения на уровне местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2009. №
- Гранкин И.В. Законодательное обеспечение прямой демократии на муниципальном уровне // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 7.[schema type=»book» name=»НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ » description=»в работе автором рассматриваются некоторые аспекты оценки деятельности органов местного самоуправления. В результате анализа правовых основ оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, автор приходит к выводу о необходимости совершенствования и оптимизации перечня критериев, используемых для такой оценки.» author=»Минина Анна Александровна» publisher=»БАСАРАНОВИЧ ЕКАТЕРИНА» pubdate=»2017-03-01″ edition=»ЕВРАЗИЙСКИЙ СОЮЗ УЧЕНЫХ_25.07.15_07(16)» ebook=»yes» ]