С принятием Конституции РСФСР 1937 г. претерпел некоторые изменения правовой статус исполнительных комитетов Советов. Конституция формально усилила их подотчетность и подконтрольность Советам. Согласно Конституции вся полнота власти на местах принадлежит только Совету, который для выполнения возложенных на него функций образует свои органы, в том числе исполком, именуемый Конституцией исполнительным и распорядительным органом Совета депутатов трудящихся.
В самом конституционном названии этого органа подчеркивается его основное назначение — исполнение решений Совета и других актов вышестоящих органов. В свою очередь Советы не только имеют право отменять акты исполкомов, но и осуществлять изменения в персональном составе исполкома, вплоть до замены всего состава, если последний не выполняет воли Совета, его избравшего. Совет депутатов трудящихся в любое время мог заслушать отчет и информацию исполнительного комитета и по определенным отраслям его деятельности, и по его работе за соответствующий период. Усиление подконтрольности исполкома Совету усматривалось и в том, что он избирался Советом только на срок его полномочий, т.е. на два года, из числа депутатов Совета в составе председателя, его заместителей, секретаря и членов комитета, число которых устанавливалось самим Советом [1, с. 144].
Исполкомы Советов согласно Конституции 1937 г. больше не имели президиумов, которые до этого являлись их организационно-оперативными органами. Таким образом, и по структуре рассматриваемые исполнительные органы отличались от исполнительных комитетов первого этапа развития советской государственности
По мнению ряда исследователей, конституционная реформа 1936-1937 гг., усилив подконтрольность исполкомов Советов самим представительным органам, способствовала демократизации системы местного управления [5, с.54]. На это же указывали в своих многочисленных выступлениях представители партийно — государственного руководства страны 1930-х годов: «Новая Конституция путем четкого разграничения функций Советов и их исполкомов устраняет возможность подмены Советов их исполнительными и распорядительными органами» [4, с. 10]. При этом упускался из вида тот факт, что в тексте Основного закона, в проектах Положений о сельских и городских Советах содержался целый ряд противоречивых моментов, сводивших на нет общую демократическую направленность этих документов, а именно:
1) мероприятия по подготовке и проведению выборов в Советы осуществляются исполкомами на подведомственной им территории;
2) исполнительные комитеты созывают сессии Советов депутатов трудящихся;
3) исполкомы организуют выполнение решений своих Советов и в то же время определение повестки дня сессий, подготовка вопросов на сессию — также являются прерогативой исполнительных органов.
Таким образом, согласно Конституции исполнительный орган получал возможность влиять на состав депутатского корпуса, сроки его работы, характер и содержание принимаемых решений. Механизм же обратной связи, возможность отмены Советом решений и распоряжений исполкомов, возможность роспуска Советами своего исполнительного органа, предусмотренные Конституцией РСФСР 1937 г. и ст. 13, главы I Проекта положения о городском Совете [3, л. 6.], был совершенно не проработан.
Кроме того, анализ документов 1937 — 1941 гг. свидетельствует о дальнейшем развитии тенденции бюрократизации системы местного управления. В сложившихся к середине 1930-х годов условиях именно исполнительные комитеты под руководством партийных органов определяли основные направления культурно-политического и хозяйственного строительства на своей территории, отвечали за реализацию решений руководящих партийных и советских органов.
Усилению властных полномочий исполкомов способствовало и то обстоятельство, что двухлетняя работа по принятию Положения о местных Советах так и не была доведена до конца. В тех же проектах, которые в 1941 г. были представлены на рассмотрение ВС РСФСР, права исполкомов Советов и самих исполнительных органов совершенно не были разграничены, что создавало реальную возможность вмешательства исполкомов в сферу практической деятельности депутатского корпуса и массовых органов Советов. Следует при этом отметить, что при обсуждении проектов Положений некоторые члены комиссии по их разработке, в частности, представитель Наркомюста Н. Горшенин, настаивали, чтобы при разграничении полномочий «ряд вопросов, которыми в настоящий момент занимаются исполкомы, должны быть отнесены непосредственно к самим Советам» [2, л. 59]. По мнению Горшенина, «нельзя слишком усиливать функции исполнительного и распорядительного органа за счет некоторого сдвига прав от самого…Совета депутатов трудящихся!» [2, л.45].
Однако большинство других членов комиссии, признавая важность разграничения функций Советов и их исполкомов, считали необходимым сосредоточить реальные управленческие функции в руках исполкомов. Так, по мнению А.Я. Вышинского, «вообще неправильно переносить центр текущей оперативной работы на Советы депутатов трудящихся» [2, л. 58].
Т.о., в условиях продолжавшегося процесса этатизации местной системы управления именно практическое руководство исполкомов становилось основным фактором, определявшим качество работы и основные направления деятельности местных представительных органов. Вместе с тем деятельность самих исполнительных комитетов в рассматриваемый период не была лишена существенных недостатков, прежде всего, организационного плана.
Усиление негативных тенденций в организационной деятельности исполкомов местных Советов пришлось на 1937-1938 гг. Именно в этот период последние полностью перенимают традиционные антидемократические приемы, свойственные территориальным партийным комитетам: созыв пленумов без необходимого кворума, практику кооптации, списочное голосование.
На практику кооптации, безусловно, не могли кардинально повлиять решения февральско-мартовского Пленума ЦК ВКП (б), осудившего подобное явление: с точки зрения автора, последняя являлась адекватной реакцией местного советского аппарата на «кадровый голод», наступивший в результате осуществления репрессивной политики 1937-1939 гг. Единственной реакцией на решения ЦК стало осуждение практики кооптации на пленумах исполкомов Советов, проведенных повсеместно в марте — апреле 1937 г.
Кооптация новых членов, тем не менее, не оказала кардинального влияния на ситуацию с законностью принимаемых на заседаниях исполкомов решений: большинство из них просто не имело юридической силы, поскольку было принято в отсутствие необходимого кворума.
Несомненно, одной из главных причин недостатков в организационной работе исполкомов Советов являлась нерешенность кадровой проблемы, нехватка квалифицированных, профессионально грамотных работников. Обострение кадровой ситуации было связано с массовым освобождением руководящих работников, частой их сменяемостью в годы репрессий, имевших место преимущественно в 1937-1938 гг. Репрессии в отношении советских работников привели практически к полной смене руководства исполкомов, значительному изменению их списочного состава, резкому сокращению численности аппарата исполнительных органов.
Главным доказательством огосударствления системы местного самоуправления являлся стиль и механизм взаимоотношений депутатского корпуса местных Советов и исполкомов. Уже отмеченное ослабление контроля за деятельностью исполкомов со стороны сессий и постоянных комиссий усугублялось ужесточением диктата самих исполнительных органов в отношении нижестоящих Советов. Деформации механизма взимоотношений между представительными органами и исполнительными комитетами способствовала и та неторопливость, с которой велась разработка новых Положений о местных Советах: отсутствие правовой базы функционирования местных Советов автоматически вело к усилению властных полномочий их исполнительных структур.
Список литературы:
- Гаврилов С.О. Местные Советы Российской Федерации в предвоенный период.- Новосибирск: Изд-во СО РАН, 2003.- 370 с.
- ГАРФ. Ф. А-385. Оп.25. Д.60.
- ГАРФ. Ф.А-385. Оп.25. Д.59.
- Горкин А.Ф. Новые задачи партийных органов в работе Советов депутатов трудящихся.- М., 1940.- 34 с..
- Советы за 50 лет.-М: Госюриздат.,1967. 721 с.[schema type=»book» name=»ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ СОВЕТОВ ВО 2-й пол. 1930-х гг.» author=»Леденева Анна Андреевна, Юркевич Владимир Александрович» publisher=»БАСАРАНОВИЧ ЕКАТЕРИНА» pubdate=»2017-06-24″ edition=»ЕВРАЗИЙСКИЙ СОЮЗ УЧЕНЫХ_ 30.12.2014_12(09)» ebook=»yes» ]