В современной политической науке является общепризнанным тот факт, что наиболее успешным интеграционным объединением является Европейский союз (ЕС) [1]. В данной статье анализируется период, когда разрабатывался и принимался Договор, устанавливающий Конституцию для Европы (Договор) – т.е. ЕС был на пике интеграционного строительства.
Каковы же основные противоречия и как они проявились? Если обратиться к истории создания и принятия Договора, станет очевидно, что конфликты возникали на всех стадиях этого процесса. Их можно выделить три: 1) работа Конвента; 2) работа Межправительственной комиссии (МПК); 3) ратификация Договора.
Решение о начале работ по созданию общеевропейской конституции было принято на саммите ЕС в Ницце в декабре 2000 г. В 2001 году был произведен созыв учредительного собрания — Европейского Конвента.
Деятельность Конвента происходила в течение 17 месяцев до лета 2003 года, и во многом определялась материалами, предоставленными экспертными рабочими группами по 11 направлениям (Принцип субсидиарности, Защита основных прав, Правосубъектность, Роль национальных парламентов, Дополнительные сферы компетенции ЕС, Управление экономикой в рамках Союза, Внешнеполитическая деятельность, Оборонная политика, Упрощение законодательных процедур и системы правовых актов, Пространство свободы, безопасности и правосудия, Социальная политика). Также были выделены дискуссионные кружки, организовано широкое общественное обсуждение проблем реформирования ЕС, запущен специальный форум для сбора предложений
Едва не привели к срыву работы конвента по вопросу формирования и функционирования руководящих органов Союза (Еврокомиссия, Совет министров, Европейский совет). Еврооптимисты (федералисты) считали возможным и необходимым передать наднациональным органам новые полномочия. Это привело бы к утрате части суверенитета национальными государствами. Разумеется, на тот момент страны-участницы ЕС уже не обладали полным суверенитетом. Тем не менее, предлагаемые реформы, по сути, создавали бы новое государство, а не объединение.
Кризис удалось преодолеть благодаря маневрам Председателя, обратившемуся не к скептически настроенным представителям правительств, но к группе национальных парламентариев в Конвенте, составлявших 2/3 от всего числа. Те, кто был против проекта, могли представить финальный контрдоклад. В итоге, собралась инициативная группа из 8 человек, выдвинувших альтернативные требования.
15 предложений контрдоклада были направлены на демонтаж основных элементов политической и правовой системы ЕС, их замену классическим межпарламентским и межправительственным сотрудничеством. «Европа не должна иметь конституции, Европа должна быть организована на межправительственной основе в рамках договора о сотрудничестве»… «Чтобы иметь силу, законы должны приниматься национальными парламентами» [3]. По их мнению, европейское законодательство должно ограничиваться вопросами функционирования общего рынка и минимальными нормами по защите трудящихся, потребителей, здоровья и окружающей среды, а по остальным вопросам давать рекомендации.
Такова критика проекта. По сути, это возвращение к старейшему спору в Европейском сообществе – спору межгосударственников и федералистов. Именно этот политический диссонанс определял долгое время вехи развития европейской интеграции [4].
В работе Конвента проявилось два уровня конфликтности. Первый заключен в противоречивости национальных интересов, что проявилось, например, в дискуссиях по поводу общей социальной политики. Второй – в противоречиях между национальным суверенитетом и полномочиями группировки. Особенно ярко этот конфликт проявился в позиции чиновников — представителей национальных правительств по вопросу возможности делегирования дополнительных полномочий общеевропейским институтам.
Следующим этапом стала работа межправительственной комиссии. Ее целью было доработать проект, одобренный Конвентом.
Доработка заключалась в юридической проверке проекта; оформлении итогового документа, готового для подписи главами стран-участниц; устранении разногласий, между государствами-членами по конкретным вопросам (таких вопросов было более 80).
Те вопросы, которые были прописаны в самом общем виде по результатам работы Конвента, теперь должны были быть конкретно зафиксированы. Это породило множественные разногласия у делегаций, в основном из-за институциональных вопросов. Одни страны, только вступившие в объединение, не были подготовлены к резкому отказу от суверенитета. Другие, не могли принять идею одновременного углубления и расширения интеграции. Третьи отвергали эту идею из-за конъюнктурных позиций правительств. Наконец, были и те, кто полагал, что принятие новых членов лишь способствует более тесному взаимодействию.
Таким образом, очевиден конфликт в позициях национальных правительств и национальных интересов по дальнейшей судьбе интеграции. Позиции стран ЕС, варьировались в зависимости от того, являются ли они членами Еврозоны/Шенгенской зоны или нет, т.е на лицо конфликт групп государств. Именно поэтому в ходе работы МПК поднимался вопрос о дву- или многоскоростной интеграции.
Противоречия власти и общественного мнения проявились при ратификации Договора, после того, как текст Договора, устанавливающего Конституцию для Европы, был одобрен на встрече в верхах в Брюсселе 17-18 июня 2004 г., и состоялось его торжественное подписание 29 декабря 2004 г. в Риме 25 странами-участницами ЕС. Вопрос ратификации (в парламенте или на референдуме) должен был быть закрыт к октябрю 2006 г. В итоге 18 стран ратифицировали Договор, Франция и Нидерланды высказались против, прочие члены не определили процедуру ратификации.
Существует мнение, согласно которому, решение граждан Франции и Нидерландов не было вполне рациональным – это была эмоциональная реакция на быстрое расширение Союза в последние годы, а также страх перед возможностью присоединения Турции. Для жителей Нидерландов принятие конституционного договора стало бы неким «откатом назад», лишь недавно принявших такие законы как разрешение эвтаназии или легализация наркотических средств. Это также был способ выразить недовольство ростом цен на нефть. Ощущение того, что Конституция слишком либеральна, слишком ориентирована на рынок, вера в то, что она может быть пересмотрена — другая причина (прежде всего, для Франции). Но также недостаток информированности рассматривается как одна из важнейших причин, побудивших граждан отклонить конституцию.
Стоит отметить, что ратификация в парламентах была более успешной. Суть интеграции такова, что плоды ее неочевидны для обывателей. Очевидно же для них другое: что они отдают свои права кому-то, что ими начинают руководить не избранные ими лидеры, ни даже представители их нации, а какие-то другие люди, занятые больше глобальными мыслями о развитии Союза, нежели мыслями о нуждах граждан.
Политические элиты же склонны к интеграции, потому что благодаря ей, создается экономическая и политическая мощь, возрастают гарантии стабильности, что, в конечном счете, позитивно, как для национальных интересов, так и для элит, которые, в случае успешной политики сохраняют власть. Оппозиция в этой ситуации играет на тех вопросах, которые вызывают недовольство народа.
Таким образом, исполнительная власть национальных государств хотела скорейшей ратификации в парламенте, без привлечения населения к решению данного вопроса. Оппозиционные партии призывали к проведению референдума или к нератификации Конституции.
Ведущее информационное агентство Германии «Deutsche Welle» [5] представило видение трех важнейших недостатков Основного Закона ЕС: 1) Европейская конституция неолиберальна и антисоциальна; 2) Европейская конституция ведет к милитаризации; 3) Европейская конституция недемократична. Таким образом, в процессе ратификации проявились политические разногласия как между оппозицией и властью, так и между правящими кругами и обществом.
Одна из причин этого явления заключается в смене поколений. Для пожилых жителей Западной Европы ЕС мог быть бюрократичным, недемократичным, автором множества правил, затрудняющих жизнь бизнесу, но они хорошо понимали, что главная заслуга Европейского союза состоит в устранении внутри европейских противоречий, а стало быть, в предотвращении еще одной войны в Европе. Естественная смена поколений снизила притягательность тезиса об интеграции как средстве предотвращения конфликтов. Для нынешней молодежи мир в Европе, свобода пересечения границ, возможность учиться за рубежом и т.д. и т.п. – это естественное состояние, а вот недостатки Евросоюза никуда не исчезли.
Итак, можно выделить следующие уровни противоречий. Во-первых, конфликт выбора путей объединения – наднациональный (федералистский) и межгосударственный. Во-вторых, конфликт национальных интересов – каждая страна стремится оставить круг вопросов собственной компетенции; каждая страна стремится увеличить свое влияние на другие страны. В-третьих, это конфликт власти и общественного мнения, когда элиты видят и понимают сложность процессов и позитивные их плоды, а население видит главным образом убытки и падение национальной гордости. В-четвертых, внешние факторы: положительные и отрицательные.
Теперь попробуем оценить, какова вероятность возникновения описанных противоречий между членами Евразийского экономического союза: Арменией, Беларусью, Казахстаном, Киргизией, Россией.
Вопрос межгосударственную или федералистскую модель отношений выстраивать, кажется, не стоит вообще. На это есть как минимум две причины. Во-первых, Государства-члены ЕАЭС имеют черты автократии, а их население довольно аполитично. Это проявилось в том, как развивалась сама идея союза, какое отношение к ней было в обществе, среди элит. Формат интеграции был определен Президентами трех государств (изначально был создан Таможенный союз Беларуси, Казахстана и России),
Идея не породила особых дискуссий ни во властных структурах, ни среди оппозиции, ни в обществе, а, напротив, получила интенсивную практическую реализацию. Модель является довольно интересным конструктом, на первый взгляд, напоминающим Евросоюз. Был создан наднациональный орган управления – Евразийская экономическая комиссия, который формально имеет серьезные полномочия в таких сферах как: установление торговых режимов в отношении третьих стран; макроэкономическая политика; конкурентная политика; промышленные и сельскохозяйственные субсидии; энергетическая политика; естественные монополии и др. [7]
Однако фактически основные направления деятельности в рамках ЕАЭС определяются Высшим евразийским экономическим советом, состоящим из глав государств. Никаких альтернативных моделей не предлагалось.
Во-вторых, при создании ЕАЭС, внимание мировой общественности и граждан стран-участниц акцентировалось на том, что Союз является блоком исключительно экономического сотрудничества и не преследует политических целей, т.е. государства-члены сохраняют полную автономию в принятии решений. И, хотя, анализ торговых отношений показывает, что экономики стран-участниц не настолько взаимозависимы, чтобы быть служить драйверами интеграционного процесса [2], никаких альтернатив предложенной повестке просто не существует.
Возможны ли разногласия по этому вопросу в будущем? Это представляется маловероятным, поскольку, как в массовом сознании, так и в сознании элит, народы ЕАЭС являются братскими народами, связаны культурно гораздо сильнее, нежели жители Западной Европы. По этим же причинам маловероятны конфликты из-за стратегий интеграции между властью и обществом.
Обратимся к следующему пункту противоречий: конфликту национальных интересов, и, одновременно, попробуем оценить влияние внешних и внутренних факторов. В настоящий момент ЕАЭС соответствует национальным интересам участников. Кратко охарактеризуем, чем выгодно участие в союзе для каждого из членов.
Армения. Экономика Армении во многом завязана на Россию. Это связано с тем, что после войны в Нагорном Карабахе отношения Армения с соседями – Турцией и Азербайджаном не являются дружественными, напоминая скорее блокаду. Позиция России является одним из тех факторов, которые удерживают Азербайджан он возобновления этого конфликта
Позитивные последствия ощутят на себе трудовые мигранты из Армении, валютные поступления от которых играют важную роль в экономике страны. Это условие приобретает особое звучание в контексте крайне высокого уровня безработицы в самой Армении.
Беларусь. Что касается интересов Беларуси, то важнейшие из них соответствуют целям ЕЭП. Белоруссии в наибольшей степени выгоден либеральный режим торговли. Но, при этом, фактически у Минска нет выбора. Экономика Беларуси имеет хорошо отлаженный промышленный сектор, который, однако, не является вполне конкурентоспособным на глобальном рынке. Белоруссия нуждается в России, с одной стороны, как в поставщике льготных энергоносителей и сырьевых ресурсов для своих производств, а с другой – как в покупателе ее наполовину конкурентной продукции.
Казахстан. Глобальные игроки – США и КНР – заинтересованы в получении контроля над территорией и экономикой Казахстана, создавая для его суверенитета реальную угрозу. В этой ситуации Астане нужен сильный партнер. Россия в этом случае является естественным союзником. Две страны находятся примерно на одном уровне социально-экономического развития, имеют сырьевые экономики при недостатке человеческих ресурсов. Cоюзничество с Москвой не несет таких рисков для Казахстана, как сближение с США или Китаем, хотя возможно цели их схожи – расширение сферы влияния [8].
Напротив, учреждением ТС и ЕЭП с Россией, Казахстан многократно укрепляет свои позиции на мировой арене, ведь часть его интересов будет потенциально представлять не правительство 16,5 миллионной республики, но наднациональный орган союза, с общим населением почти в 170 миллионов человек и совокупным доходом в 12 раз превышающим национальный.
Киргизия. Ситуация в небольшой среднеазиатской стране во многом похожа на ситуацию с Арменией. Значительные валютные потоки приходят от мигрантов, работающих в России. Кроме того, Кыргызстан надеется привлечь инвестиции в свои стратегические отрасли народного хозяйства: энергетику, горное дело, легкая промышленность. Стоимость продовольствия снизится за счет поставок из Казахстана. Открытие большого рынка будет несомненным плюсом. Возможно, Киргизия также надеется стать транзитным пунктом для китайских товаров.
Россия. Согласно Концепции внешней политики РФ 2013 функциональные характеристики Союза не ограничиваются максимальным задействованием хозяйственных связей на пространстве СНГ, но подразумевают создание эффективного звена между Европой и Азиатско-Тихоокеанским регионом [6].
Через Казахстан РФ имеет выходы к другим среднеазиатским государствам, в страны Ближнего Востока. Более того, РФ могла бы быть интересна организация транзитного потока из Китая в Европу, оптимальный маршрут которого также пролегает и через территорию Казахстана (и, возможно, Киргизию). Строительство транспортных путей в обход России способно нанести урон ее экономике. Совсем рядом находится мировой центр производства наркотиков – Афганистан, представляющий определенные угрозы. Важной точкой сотрудничества РФ и среднеазиатских республик является противодействие экстремизму и сепаратизму.
Процент не ассимилированного китайского населения в приграничных районах РФ и РК постоянно увеличивается. Некоторые среднеазиатские страны обладают высокой долей неквалифицированной рабочей силы, при недостатке рабочих мест. Это приводит к миграции и эскалации социальной напряженности, росту уровня маргинализации общества в РФ и РК – основных реципиентах мигрантов. Все это подталкивает страны к миграционному сотрудничеству.
Беларусь для России является основным маршрутом в Европу, в обход Украины. Здесь проходят крупные транспортные артерии и нефтегазопроводы. Сотрудничество с Беларусью выгодно экономически, поскольку здесь находятся перерабатывающие и сельскохозяйственные производства, продукция которых поступает на российский рынок. Беларусь, без сомнения, является форпостом безопасности на западном рубеже России. Россия имеет стратегические военные объекты на территории Беларуси.
В целом же ЕАЭС – проект, необходимый России для обеспечения собственной безопасности, наращивания внешнеполитической силы. В настоящее время РФ имеет довольно много конфликтных точек с Западом, и ей просто необходимы союзники.
Подытоживая вышеизложенное, можно сделать вывод, что, те противоречия, с которыми столкнулся ЕС, едва ли являются актуальными для государств-членов ЕАЭС, по крайней мере, в среднесрочной перспективе. Это обусловлено ментальными характеристиками участвующих в интеграционном процессе народов, сильной централизацией власти, внешними факторами и национальными интересами каждой из стран-участниц.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
- Европейская интеграция. М., 2011. под ред. Буториной О.А.
- Евразийский интеграционный проект : эффекты и проблемы реализации, под ред. Глинкиной С.П., М.; Институт экономики РАН, 2013.
- Кашкин С.Ю., Четвериков А.О., Комментарий к договору, устанавливающему Конституцию для Европы. – М., 2005.
- Колобов О.В. Европа: проблемы интеграции и развития. в 2-х томах, Нижний Новгород, 2008.
- Конституция ЕС — «за» и «против» https://www.dw.de/dw/article/0,,1597692,00.html (Дата обращения 18.12.2015)
- Концепция внешней политики РФ
- Официальный сайт Евразийской экономической комиссии, https://www.eurasiancommission.org/ru/Pages/about.aspx (дата обращения 20.12.2015)
- Халевинская Е.Д. Интеграция, сотрудничество и развитие на постсоветском пространстве. – М., 2012[schema type=»book» name=»ФУНДАМЕНТАЛЬНЫЕ КОНФЛИКТЫ НА ВЫСОКИХ ЭТАПАХ ИНТЕГРАЦИИ И ПЕРСПЕКТИВА ИХ ПРОЯВЛЕНИЯ В ЕВРАЗИЙСКОМ ЭКОНОМИЧЕСКОМ СОЮЗЕ» description=»В данной статье анализируется опыт Европейского союза в высшей точке его интеграционного процесса. Выявляются основные конфликты при принятии конституционного договора. Во второй части статьи анализируется вероятность возникновения подобных противоречий в Евразийском экономическом союзе.» author=»Грачев Богдан Валерьевич» publisher=»БАСАРАНОВИЧ ЕКАТЕРИНА» pubdate=»2017-01-10″ edition=»euroasia-science.ru_29-30.12.2015_12(21)» ebook=»yes» ]