Результаты проведенных при участии автора экспертиз государственных программ Российской Федерации (далее – госпрограммы), а также оперативного анализа и последующего аудита (контроля) за их исполнением позволили выявить проблемы как системного, так и специфического характера, и предложить пути их решения.
1) Одной из главных проблем при использовании госпрограмм в качестве инструмента долгосрочного бюджетного планирования, является отсутствие в настоящее время актуального прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года.
Для решения этой проблемы необходимо разработать долгосрочный бюджетный прогноз, содержащий, в том числе предельные объемы расходов («потолки») на реализацию госпрограмм на период их действия, сформированные исходя из консервативного варианта прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, минимизации риска сокращения госпрограмм, либо приоритезации госпрограмм. На основе указанного долгосрочного прогноза необходимо сформировать Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года.
2) Следующей проблемой является частая корректировка нормативной правовой базы, регламентирующей разработку и реализацию госпрограмм, оказывающей негативное влияние на качество подготавливаемых документов и их практическую реализацию.
Для устранения этой проблемы Минэкономразвитию России при изменении нормативной правовой базы в части госпрограмм необходимо указанную информацию оперативно доводить до ответственных исполнителей и усилить контроль за ее реализацией.
Проведенный анализ показал, что Положение о Минэкономразвития России, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. № 437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации», не предусматривает функций указанного органа по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере формирования и реализации госпрограмм. В целях повышения ответственности за качество разработки и реализации госпрограмм, предлагается включить перечисленные функции в Положение о Минэкономразвития России [1].
3) Очередной проблемой является отсутствие полноценной системы стратегических документов, задающих актуальные приоритеты социально-экономического развития и государственной политики в соответствующих сферах реализации госпрограмм.
В целях устранения этой проблемы в действующие стратегические документы предлагается внести изменения и/или сформировать новые отраслевые стратегии, содержащие актуальные цели и приоритеты государственной политики, а также обеспечить обязательное включение в госпрограммы показателей стратегических документов, относящихся к сфере их реализации.
По результатам государственного аудита (контроля) выявлены наиболее распространенные недостатки госпрограмм в части анализа целевых показателей (индикаторов), к которым можно отнести:
- легко достижимые, ведомственные показатели;
- недостаточно обоснованный выбор целевых показателей (индикаторов) госпрограмм;
- неизменность показателей (индикаторов) на весь период реализации госпрограммы;
- слабовыраженную динамику показателей (индикаторов);
- нечеткость целевых показателей (индикаторов);
- избыточное количество целевых показателей (индикаторов);
- наличие интервальных показателей (индикаторов) «больше», «меньше»;
- отсутствие целевых показателей (индикаторов) для субъектов Российской Федерации [2, c.267].
4) Особый порядок разработки и реализации федеральных целевых программ (далее – ФЦП) усложняет процесс подготовки и реализации госпрограмм и не способствует повышению их эффективности.
Следует отметить, что в соответствии с Порядком разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 (далее – Порядок разработки госпрограмм) [3], в их состав включаются ФЦП и подпрограммы. При этом порядок разработки и реализации ФЦП регламентирован постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» [4]. Наличие двух порядков, регламентирующих разработку и реализацию ФЦП, не способствует формированию единой системы программно-целевого планирования.
Проект концепции и решения об утверждении ФЦП вносит в Правительство Российской Федерации Минэкономразвития России, а не ответственный исполнитель соответствующей госпрограммы. ФЦП, включенные в состав госпрограмм, утверждаются отдельными постановлениями Правительства Российской Федерации. При этом различаются процедуры формирования, рассмотрения, утверждения, реализации и отчетности по ФЦП и отчетности по госпрограммам.
Координацию деятельности государственных заказчиков ФЦП по подготовке и эффективной реализации ее мероприятий участниками целевой программы осуществляет государственный заказчик-координатор ФЦП. Вместе с тем реализацию госпрограммы в целом организует ответственный исполнитель, который осуществляет на постоянной основе мониторинг ее реализации, принимает решение о внесении изменений и несет ответственность за достижение целевых показателей (индикаторов) госпрограммы, а также конечных результатов ее реализации [2, c.278].
При внесении изменений в ФЦП возникает необходимость одновременного внесения изменений в два акта Правительства Российской Федерации (об утверждении ФЦП и об утверждении госпрограммы), что на практике не реализуется.
Аналогичная ситуация сложилась с ведомственными целевыми программами (далее – ВЦП), которые в соответствии с Порядком разработки госпрограмм совместно с основными мероприятиями входят в состав подпрограмм. При этом Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г. № 239 [5]. Федеральный орган исполнительной власти, являющийся главным распорядителем средств федерального бюджета согласовывает проект ВЦП, а также представляет отчет о ее выполнении Минэкономразвитию России.
Таким образом, происходит размывание ответственности между ответственными исполнителями, главными распорядителями средств федерального бюджета и Минэкономразвития России за достижение целевых показателей (индикаторов) госпрограмм и входящих в их состав ФЦП и ВЦП.
ФЦП и ВЦП стали первыми инструментами программно-целевого планирования, но с появлением госпрограмм, подпрограмм и основных мероприятий необходимость в их реализации существенно снизилась.
Для упрощения формирования, повышения прозрачности и эффективности госпрограммы (в конечном счете программного бюджета) ФЦП и ВЦП необходимо исключить из состава госпрограмм, т.к. они дублируют функции подпрограмм и мероприятий госпрограмм соответственно.
Также следует отметить, что бюджетным законодательством не предусматривается продление сроков реализации действующих и принятие новых ФЦП.
Структура госпрограммы без учета ФЦП и ВЦП представлена на рисунке 1.
Рисунок 1. Структура госпрограммы без учета ФЦП и ВЦП
(предложение автора)
5) В госпрограммах практически не учитываются иные, кроме расходов федерального бюджета, инструменты реализации государственной политики в соответствующих сферах.
Значительная часть госпрограмм затрагивает вопросы, практическое решение которых осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Однако механизм, позволяющий обеспечить взаимосвязь федеральных госпрограмм с госпрограммами субъектов Российской Федерации в аналогичных сферах, в нормативных и методических документах отсутствует.
На основе проведенного анализа предлагается Минэкономразвитию России организовать взаимодействие ответственных исполнителей, соисполнителей и участников госпрограмм по формированию сводного перечня целей госпрограмм в сферах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации для координации с госпрограммами субъектов Российской Федерации.
Также необходимо активизировать работу по оказанию поддержки реализации госпрограмм субъектов Российской Федерации и муниципальных программ, осуществление которых является необходимым условием достижения результатов соответствующих госпрограмм Российской Федерации, путем предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации единой субсидии.
6) Выявлено, что госпрограммы в отдельных случаях характеризуются значительным числом соисполнителей/участников, что усложняет процедуры их формирования и приводит к отсутствию межведомственного взаимодействия, несоблюдению сроков согласований и необходимости принятия ответственными исполнителями дополнительных решений по координации деятельности всех участвующих в реализации мероприятий госпрограмм. При этом ответственным исполнителям госпрограмм не всегда предусматриваются бюджетные ассигнования на их реализацию.
7) Федеральный бюджет с 2014 года исполняется в «программном» формате. Однако лишь 54,5 % расходов федерального бюджета на 2015 год направляются на реализацию госпрограмм. При этом отдельные направления деятельности необоснованно отнесены к непрограммным. Кроме того, низкий показатель доли программных расходов связан с тем, что до настоящего момента не утверждены 4 из 43 государственных программ, предусмотренных перечнем госпрограмм Российской Федерации, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. № 1950-р [6]. При этом расходы на реализацию этих четырех госпрограмм составили бы порядка 40 % расходов федерального бюджета. Таким образом, с принятием указанных госпрограмм федеральный бюджет будет «программным» почти на 95 %.
8) Ряд госпрограмм имеют большую долю «закрытых» расходов при наличии «открытых» расходов на их реализацию. Это не позволяет в полной мере обеспечить соответствие распределения бюджетных ассигнований, утверждаемых федеральным законом о федеральном бюджете, и актов Правительства Российской Федерации об утверждении госпрограмм.
Необходимо обеспечить формирование и утверждение открытых (при необходимости – сокращенных) версий всех госпрограмм.
9) В большинстве госпрограмм отмечается неоптимальная система отчетности и формальный характер оценки их эффективности.
В настоящее время результаты оценки эффективности госпрограмм практически не используются при их корректировке и в бюджетном планировании, несмотря на наличие соответствующих норм в законодательных и иных нормативных правовых актах.
Необходимо разработать единые формы и порядок формирования отчетности по госпрограммам, а также единую методику оценки эффективности госпрограмм.
10) В сроки подготовки отчетов по госпрограммам отсутствует статистическая отчетность по значительной части показателям, не представляется возможным провести оценку степени достижения целей и решения задач госпрограмм, что является одной из составляющих оценки эффективности госпрограмм в целом.
В связи с этим, представляется целесообразным рекомендовать ответственным исполнителям госпрограмм проработать вопрос с Росстатом о корректировке методики расчета показателей в целях представления официальной информации до 1 марта года, следующего за отчетным, и включения ее в отчетность.
11) Необходимо решать проблему недостатков структуры госпрограмм не удовлетворяющей единым требованиям (подходам) к программно-целевому структурированию расходов федерального бюджета:
- в отдельных госпрограммах выделяются подпрограммы, содержащие только инвестиционные расходы, направленные на достижение целей иных госпрограмм;
- имеют место случаи выделения отдельных подпрограмм, дублирующих направления реализации иных подпрограмм;
- в ряде случаев структура госпрограмм (подпрограммы и основные мероприятия) чрезмерно детализирована;
- реализацию госпрограммы осуществляет только ответственный исполнитель, соисполнители и участники отсутствуют. Госпрограмма носит ведомственный характер;
- в закон о федеральном бюджете включены расходы на подпрограммы, не предусмотренные постановлением Правительства Российской Федерации об утверждении госпрограммы.
Для решения указанных проблем ответственным исполнителям, Минэкономразвитию России и Минфину России необходимо устранить указанные недостатки госпрограмм, в целях повышения их качества формирования и эффективности реализации.
Список литературы:
- Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. № 437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации». Электронный ресурс. [Режим доступа] // https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_77491/
- Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2014 год. Электронный ресурс. [Режим доступа] //
- Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации». Электронный ресурс. [Режим доступа] //
- Постановление Правительства Российской Федерации от 26июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». Электронный ресурс. [Режим доступа] // https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_7120/
- Постановление Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г. № 239 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ». Электронный ресурс. [Режим доступа] //https://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=177864
- Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. № 1950-р «Об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации». Электронный ресурс. [Режим доступа] // type=»book» name=»ПРАКТИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ПОВЫШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ » description=»В статье предлагаются рекомендации по повышению эффективности государственных программ Российской Федерации по результатам государственного аудита (контроля). » author=»Беляева Ольга Ивановна » publisher=»БАСАРАНОВИЧ ЕКАТЕРИНА» pubdate=»2017-02-04″ edition=»ЕВРАЗИЙСКИЙ СОЮЗ УЧЕНЫХ_26.09.15_09(18)» ebook=»yes» ]