Территориальное планирование определено Градостроительным кодексом РФ (ГК РФ) в качестве основного механизма, направленного наобеспечение устойчивого развития территорий, инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, учитывающего интересы граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Документы территориального планирования муниципальных образований включают: схемы территориального планирования муниципальных районов; генеральные планы поселений и городских округов.Генеральные планыпредполагают подготовку документов градостроительного зонирования территорий и правил землепользования и застройки (ПЗЗ), неотъемлемой частью которых служат градостроительные регламенты, которые должны регулировать градостроительную деятельность, обеспечивать права физических и юридических лиц [1].
Градостроительный регламент определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.При этом разработчики ПЗЗ определяют максимально возможные виды использования для данной зоны, чтобы не ограничивать права обладателей недвижимости и инвесторов, а предельные параметры прописываются с использованием укрупненных значений, приведенных в ст. 38 ГК РФ:
1) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь;
2) минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;
3) предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений;
4) максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка;
5) иные показатели.
В градостроительном кодексе РФ (ГК РФ) применяется термин «градостроительный регламент земельного участка» (ГК РФ ст. 36.1), а согласно земельному кодексу РФ (ЗК РФ) градостроительный регламент устанавливается для каждой территориальной зоны» (ЗК РФ ст. 85.2).Территориальные зоны следует определять в документах территориального планирования на уровне разработки генерального плана городского округа, городского или сельского поселения, он отражаются на карте-схеме функционального зонирования территории, а «земельный участок» формируется в процессе градостроительного проектирования, включающего: разработку проектов планировки, межевания территорий и градостроительных планов земельных участков. Очевидно, что это разные уровни градостроительного регулирования. Такое положение порождает противоречие между общественными интересами, и интересами правообладателей земельных участков и объектов недвижимости. Оно заключается в том, что местные органы власти заинтересованные в привлечении инвесторов, стремятся минимально ограничивать разрешенные виды использования, а обладатели недвижимости нуждаются в создании комфортной и безопасной среды обитания, стремятся сохранить стабильность и стоимость своих объектов [3,6].
Простой пример. Жилая зона. Основной вид разрешенного использования – это строительство жилых домов для постоянного проживания. Однако согласно СП 42.13330.2011. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений (таблица 2)рекомендуется предусматривать разнообразные типы жилых домов, дифференцированных по уровню комфорта включая испециализированный тип(дома гостиничного типа, специализированные жилые комплексы), что открывает возможность для предпринимателей использовать часть дома (подъезд, квартиры) под гостиничные нужды. Возникновение таких «отелей» в многоквартирных домахснижает уровень комфорта жителей, приводит к снижениюстоимости объектов недвижимости.
С другой стороны такие «общие» градостроительные регламенты провоцируют нежелательные планировочные решения, приводящие к потере исторического облика в кварталах сложившейся застройки, например, Остоженки в г. Москве. А. Ложкин отмечает «недостаточно нормировать лишь собственно параметры зданий, нужно формировать социально разнообразную среду, используя для этого, в том числе, и регламенты, и нормативы градостроительного проектирования» [4].
Опыт развития системы градорегулирования в странах Европы и США показывает, что в этих странах сегодня разработана система градостроительных регламентов, действующая на различных уровнях территориального планирования и градостроительного проектирования[2,5,8]. В Германии на муниципальном уровне, как инструмент реализации градостроительной политики применяется система градостроительных регламентов «Bebauungsplan», предусматривающаястрогую регламентацию архитектурно-строительных параметров, служащая основой выдачи разрешений на строительство. Поскольку эти документы призваны обеспечить правовое регулирование использования территории, то они разрабатываются на отдельные участки небольшой площади (до 10 га)[8]. Разработка таких документов – это творческий процесс, требующий хорошей профессиональной подготовки.Так как стремление привлечь инвесторов, узаконив лишь самое необходимое, приводит к негативным последствиям, разрушающим городское пространство, уничтожающим природный каркас, провоцирующим процесс «разрастания города». В ФРГ механизм градорегулирования настроен таким образом, что сегодня инвесторам становится выгоднее вести строительство на старых городских площадках, которые ранее были заняты производством, провести снос старых строений, санацию территории и построить новый район, чем вести строительство на землях сельскохозяйственного назначения или природного ландшафта!Следует подчеркнуть, что помимо экономистов, участие архитекторовв подготовке этих документов весьма велико, они уже на первом этапе разработки определяют архитектурный облик этого элемента городской среды, готовят проект архитектурно-планировочного решения, при этом в особо ответственных случаях осуществляется вариантная проработка, которая проходит процедуру общественных слушаний.
В США (штат Калифорния)приняты регламенты нескольких классов. Содержательная часть градостроительных регламентов США по своему характеру мало отличается от содержательной части аналогичных инструментов, регулирующих градостроительную деятельность в странах Европы и России. Основное отличие заключается в наличии широкого диапазона и разнообразия параметров, анализ которых позволяет разделить их на два класса [2,5].
Первый класс – «стратегические» регламенты. Они обеспечивают реализацию основных направлений долгосрочной политики властей отдельных городов, которые находят свое отражение в водной части генеральных планов этих населенных мест, которые прошли официальную процедуры разработки и утверждения. По существу этот класс регламентов и введен сегодня у нас, как градостроительные регламенты в составе ПЗЗ на территориальную зону.
Второй класс – тактические регламенты. Они определяют допустимые виды и режимы использования конкретных земельных участков и объектов недвижимости; особенности детальной планировки отдельных, подлежащих первоочередному преобразованию наиболее ответственных на ближайшую перспективу, с градостроительной точки зрения участков территории, а также нормативные требования и порядок регистрации текущих изменений всфере землеустройства. Регламенты этого класса образуют сегодня в США важнейшую часть градостроительного законодательства.
По существу соподчинённость системы градостроительного зонирования и генерального плана города составляет основополагающий принцип градостроительного зонирования, позволяющий реализовывать основные проектные решения генерального плана через повседневную правоприменительную практику, через систему градостроительных регламентов [7]. Важное значение в системе градостроительных регламентов должно уделяться тому, что они не только определять разрешенные виды использования, но и регулировать застройку, создавая архитектурный облик города, безопасную и комфортную городскую среду [9].Совокупность всех составляющих территориального планирования определяет градостроительное зонирование, как систему, позволяющую реализовывать генеральные планы развития территорий в рамках правовых ограничений в виде системы градостроительных регламентов. Эта система должна обладатьсвойствомделимости на соподчиненные между собой градостроительные регламенты различного уровня. Первый уровень – градостроительные регламенты территориального планирования, второй – градрегламентыградостроительного и архитектурного проектирования. Иерархия системы градостроительных регламентов предполагает вертикальные связи, в которых:
- подсистема вышестоящих градостроительных регламентов включает в себя нижестоящие;
- вышестоящие градостроительные регламенты обладают приоритетом верхнего уровня;
- подсистема градостроительных регламентов второго уровня обладает зависимостью развития, как подсистема нижнего уровня.
Комплексность градостроительного зонирования предполагает взаимосвязанность документов градостроительного зонирования и документации по планировке территории. Поэтому реализация на практике этого принципа позволит создать комплексную систему взаимодействия градостроительных регламентов и градостроительной документации от генерального плана до проектов планировки.
Стадийность разработки документов территориального планирования, определенная в ГК РФ, должна распространяться и на подготовку градостроительных регламентов, в которой четко выделяются два этапа градостроительного зонирования:
Зонирование первого уровня — выделение территориальных зон на основе материалов генерального плана в пределах всех административных границ города, его главной целью является установление градостроительных регламентов, регулирующихправой режим для функциональных зон городской территории и основные параметры застройки.
Зонирование второго уровня — выделение в пределах территориальных зон подзон, которые формируются на основе общности выявленных параметров архитектурно-строительного и ландшафтного зонирования, что позволит осуществить детализация правового режима и параметров использования недвижимости земельных участков подзон. Этот уровень зонирования необходимо увязывать с разработкой проектов планировки территории. Земельный участок уже на первом этапе обретает правовой статус, который детализируется по мере проведения градостроительного зонирования второго уровня.
В отдельных случаях следует осуществлять зонирование 3-го уровня, применяемое адресно для отдельных планировочных элементов городской застройки (микрорайонов, кварталов, жилых групп), например, подлежащих комплексной реконструкции. Зонирование этого уровня позволит также решить противоречия, возникающие при организации и эксплуатации зон городской рекреации, что особенно важно для сохранения особо охраняемых природных объектов, находящихся в городской черте. Формально состав градостроительного регламента предусматривает возможность правового регулирования, это «иные показатели», определенные ГК РФ. На третьем уровне зонирования эти «иные показатели» могут предписывать компенсационные мероприятия, которые необходимо выполнить инвестору при освоении природных территорий.
Список литературы
- Градорегулирование: Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости. — М.: Фонд «Институт экономики города», 2008. — 296 с. – Режим доступа: (дата обращения: 15.05.15)
- Закон США «О Федеральном землепользовании» 1976 г.//«Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование» № 4(9) / 2001г., № 1(10) за 2002 г., №2-3(11-12)/2002 г. – Режим доступа: // https://dpr.ru/journal/journal917.htm(дата обращения: 15.05.15) .
- Ильичев В.А., Емельянов С.Г., Колчунов В.И., Бакаева Н.В. Инновационная практика в городах и доктрина градоустройства// «Биосферная совместимость: человек, регион, технологии» №3 (7), 2014.
- Ложкин А. Очерки о городской среде. Регламент. Феномен Остоженки. – Режим доступа: https://archi.ru/russia/47610/ocherk-9-reglament-fenomen-ostozhenki (дата обращения: 15.05.15)
- Неймарк Р.И. Современная система градорегулирования в США (краткий очерк на примере Калифорнии). – Обнинск: Институт муниципального управления, 2007. – 322 с.
- Соколов Л.И., Щербина Е.В. Урбанистика и архитектура городской среды: учебник для студ. Учреждений высш. образования / Л.И. Соколов, Е.В. Щербина, Г.А. Малоян и др.]; под редакцией Л.И. Соколова. – М.: Издательский центр «Академия», 2014. — 272 с.
- Трухачёв С.Ю., Градостроительная документация как основа для градостроительного зонирования // Управление развитием территорий. №2/2008.
- Шауфлер В. Bebauungsplan– план градостроительных регламентов – документ общественного права, регламентирующий градостроительное использование земельных участков (ФРГ). – Режим доступа: https://lerschtul.ru/urbanist/bebauungsplan-–-plan-gradostroitelnyx-reglamentov.html#more-763 (дата обращения: 15.05.15)
- Щербина Е.В., Данилина Н.В.Градостроительные аспекты проектирования устойчивой городской среды // Вестник Иркутского государственного технического университета. 2014.№ 11. С. 183-186.[schema type=»book» name=»РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ» description=»Рассмотрено современное положение регулирования градостроительной деятельности в России, показана необходимость введения системы градостроительных регламентов для обеспечения устойчивого развития территорий.» author=»Щербина Елена Витальевна » publisher=»БАСАРАНОВИЧ ЕКАТЕРИНА» pubdate=»2017-03-14″ edition=»ЕВРАЗИЙСКИЙ СОЮЗ УЧЕНЫХ_30.05.2015_05(14)» ebook=»yes» ]