Государственно – политическая практика, представляющая собой единство статической составляющей – опыта, и динамической составляющей – деятельности субъектов и изменений в соответствующей сфере, – имеет большое значение в определении дальнейших путей преобразования отношений. Во взаимосвязи этих элементов главную роль играет опыт: он и заставляет действовать, выступает катализатором активности субъектов, если они в нем находят подтверждение верности и эффективности принятого решения, и указывает на опасения того или иного шага на пути необходимых преобразований.
Реформирование в России отношений, складывающихся в сфере организации территориального устройства и публичной власти, управления территориальными единицами, установления тесного взаимодействия между государством в целом и его частями или между субъектами Федерации, несомненно, должно осуществляться с учетом исторического опыта. При этом внимание должно уделяться не только полезности зарубежной практики, но и отечественному опыту строительства отношений частей внутри государства. Подробное изучение последнего, возможно, позволит найти ответы на многие вопросы об особенностях территориального устройства в России, о путях совершенствования федеративных отношений, обеспечении эффективности власти, о наиболее оптимальном сочетании централизации и децентрализации в организации внутригосударственных отношений.
Исследователи истоков федерализма в России указывают на то, что федеративные отношения возникли не после Октябрьской революции, как традиционно принято считать, а имеют более раннее проявление. Так, например, федерализация усматривается уже в процессе объединения княжеств, земель ханств, и царств на этапе формирования государства. Новгород некоторыми чертами походил на федерацию.
Восточные славяне, которые и образовали государство Русь, представлены по дошедшим до наших дней летописям, по крайней мере, 14–тью племенами. Моментом объединения восточнославянских племен и их союзов, считается 882г., когда новгородский князь Олег убил правивших в Киеве князей Аскольда и Дира, объединив тем самым киевские и новгородские земли, а также радимичей, древлян и северян.
Начавшееся в правление Олега объединение восточных славян продолжили другие князья. Князь Игорь захватил земли тиверцев и угличей. Святослав (965–972 гг.) и Владимир (978–1015 гг.) – расширили границы киевского государства, включив территорию вятичей, ясов (осетин) и касогов (черкесов). Благодаря воссоединению всех славянских племен появилась общность территории, языка, культуры и хозяйства – постепенно складывается народность. Этот исторический факт показывает, что государство древняя Русь образовывалось путем подчинения Киеву иных племен древних славян.
Однако за процессом объединения вокруг киевского центра последовал исторически закономерный период феодальной раздробленности. В 1097 г. русские князья собрались в Любече на съезд, закрепивший право князей на самостоятельное, независимое правление своей вотчиной. И только в конце XIII века начался процесс «собирания» разрозненных княжеств в единое целое. К началу XVI в. на северо-востоке русских земель было завершено формирование Российского централизованного государства с центром в Москве. В начале XV века впервые фигурирует обозначение «Россия», позднее ставшее официальным названием. Формирование отдельных областей страны относится к XVI–XVII векам. Территория России расширилась за счет присоединения Левобережной Украины и освоения Сибири.
С точки зрения государственно–территориального устройства объединенное государство в XVI–XVII в.в. делилось на уезды, волости и станы. Основными чертами управления территориями в этот период можно назвать учет сложившегося опыта управления объединившимися княжествами, устоявшихся экономических связей, территориального деления, существовавшего до объединения. Так, Новгородская земля делилась на пятины: Водскую, Шелонскую, Деревскую, Обонежскую, Бежецкую; в приволжских областях уезды делились на дороги (например, Западная Башкирия входила в Казанскую Дорогу, Восточная Башкирия – в Сибирскую Дорогу) дороги подразделялись на волости, а волости – на тюбы; в марийских, башкирских и чувашских землях существовало деление на сотни, пятидесятки и десятки; левобережье Волги сохраняло деление на улусы; вошедшая в XVII веке в состав России левобережная Украина делилась на полки.
В итоге, сложившееся к концу XVII века административно-территориальное деление России характеризовалось громоздкостью и нечеткостью. При формировании наиболее крупных и стабильных единиц – уездов, часто не учитывались ни естественные, ни социально-экономические, ни национальные особенности территорий.
Ситуация изменилась в эпоху правления Петра I. Новые экономические и политические потребности, в первую очередь, фискальные, не могли быть удовлетворены с помощью старого консервативного аппарата, что стало причиной проведения административно–территориальной реформы. В 1708 г. вся территория страны была разделена на 8 губерний (чуть позже на 11). В две из них (Петербургскую и Азовскую) были назначены генерал-губернаторы, а в остальные – губернаторы, обличенные значительной властью и доверием царя. Основной целью реформы было перенести бремя управления из центра на места, сделав его наиболее эффективным. Однако на первом этапе реформа не удалась и поэтому в 1719 г. проводится второй этап реформы. Губернии стали подразделяться на 45 провинций [1, c.55]. В пограничных провинциях назначаются губернаторы, а во внутренних – воеводы. Провинции в свою очередь были разделены на дистрикты, управлявшиеся земскими комиссарами.
Таким образом, на местах была создана трехзвенная система управления: губерния, провинция, дистрикт, которая, как признают историки, не имела ожидаемого эффекта в частности, по причине того, что реформа имела прообразом организацию территориального управления, сложившегося в Голландии. Однако реальность России была далека от голландской.
Следующий шаг сделала Екатерина II, проведя в 1775 новую реформу системы местного управления, осуществив значительную децентрализацию власти. «Учреждение для управления губернией Всероссийской империи» [3, c.181] разделило в итоге всю территорию Российской империи на 51 губернию с населением от 300 до 500 тысяч человек каждая. Губернии делились в свою очередь на уезды с численностью населения от 20 до 30 тысяч человек [4, c.231-232]. Такая численность населения и размер территории уездов и губерний были признаны оптимальными при существовавших тогда средствах сообщения, а также с точки зрения осуществления административно-полицейского контроля за населением, осуществления рекрутских наборов, судебной, фискальной и военной функций [2, c.20].
Губернская организация распространилась также на Прибалтику. Соответственно было упразднено герцогство Курляндское, формально сохранявшееся до середины XVIII в., упразднено было гетманство и полковое административно-территориальное деление на Украине, хотя оно закреплялось особым договором между Россией и Украиной («матровскими статьями» 1654 г.). Упразднялась также Запорожская сечь. Часть запорожцев была переведена на Кубань для охраны новой южной границы и составила ядро Кубанского казачьего войска.
Свод основных государственных законов Российской Империи в ст. 1 подтвердил территориальный унитарный принцип построения государства [5, c.1]. Существенным недостатком системы являлось чрезмерное превалирование административного фактора над экономическим, территориальные органы управления не занимались регулированием экономической сферы, за исключением сбора налогов.
Характерно, что ни национальный состав населения, ни особенности экономики, при определении границ губерний и уездов в расчет не принимались. Кажется, наоборот, административно–территориальное деление России осуществлялось таким образом, чтобы территории компактного национального проживания были раздроблены. Так, территория Грузии была разделена между четырьмя губерниями, Белоруссии и Татарии – между пятью губерниями. Это позволяет нам сделать вывод о том, что наряду с устоявшимися функциями административно–территориальное деление стало выполнять и абсолютно новую, до этого неизвестную антисепаратистскую функцию.
Однако, несмотря на отмеченные недостатки, «екатерининские» губернии в подавляющем большинстве просуществовали полтора столетия вплоть до Октябрьской революции. Перестройка губернского деления проводилась по существу только на новых территориях.
XIX век – век территориальных приобретений России. В 1801 г. в состав Российской империи вошла Восточная Грузия (Картли и Кахетия); в 1803 – 1804 гг. под власть России перешла территория Западной Грузии – Менгрелия, Имеретия и Гурия; согласно Гюлистанскому мирному договору 1813 г. в состав России вошел Северный Азейбарджан; в 1809 г. присоединена Финляндия; в 1814 – 1815 г.г. по итогам Венского конгресса держав победителей Наполеона в состав Российской империи была включена большая часть Польши; по договору с Ираном Россия получила Эриванские и Нахичеванское ханства; 1828–1829 г.г. отмечены присоединением Закавказья; в 1860 г. по Пекинскому договору за Россией закреплялся Уссурийский край; в 1875 г. по договору с Японией Сахалин признавался российским владением.
Эти территориальные приобретения, а также то, что в состав империи вошли территории, имевшие собственный богатый опыт управления и обособленную нацию, привели к необходимости формирования в составе России новых административно–территориальных элементов. Такими элементами стали автономии и протектораты.
Автономиями стали Польша и Финляндия. Так, Польша имела собственную Конституцию и законодательную власть – Сейм, который состоял из Короля (российский император), Сената и Посольской избы. Финляндия также имела свои органы власти и управления, свою судебную систему. Ее законодательство было обособлено от законодательства Российской империи.
Что касается протектората, заключающегося в политике покровительства, то он распространялся на отношения Российской империи со среднеазиатскими приобретениями. Договоры о таком покровительстве были заключены с Хивинским ханством, Бухарским эмиратом и Урянхайским краем (современная Тыва). В обмен на покровительство России передавались права внешних сношений и военной защиты этих территорий, а русские купцы получали права на льготную торговлю.
Следующим этапом развития унитарных отношений внутри Российской империи можно считать реформу Николая I, целью которой стало уточнение границ губерний и приближение их к реально сложившимся границам губернских рынков, позволяющее улучшить функционирование последних.
По состоянию на 1914 г., в границах России было 38 самостоятельных единиц административно–территориального деления. В их числе 32 самостоятельные губернии, 3 генерал–губернаторства с тремя губерниями и шестью областями, 1 генерал-губернаторство с областью, 1 наместничество (с одной губернией и тремя областями) и 1 самостоятельная область; всего насчитывалось 47 губерний и областей [6, c.55].
Таким образом, до 1917 года Российская империя оставалась унитарным государством, допускавшем сложное управление в отношении различных частей страны, в связи с определенными особенностями, явившимися следствием существования территориальных автономий со своей системой государственных органов и компетенцией. До этого времени территориальное устройство России было построено на территориальном принципе и не учитывало национальные особенности территориальных единиц.
Произошедшие в 1917 г. колоссальные изменения в политической жизни России изменили не только привычный уклад территориального строительства государства и управления территориями, но и поставили перед властью задачи сохранения целостности государства. С ликвидацией монархии и как следствие – с ослаблением влияния центра возникают тенденции к распаду империи. Возникают общественные движения за федеративное переустройство России. Например, якутские националисты в июне 1917 года предлагали, чтобы каждая часть России обладала правом на самоуправление с законодательным органом. Съезд сибирских областников в октябре 1917 года также выдвинул идею федерализации России и выделения Сибири в особое региональное образование, построенное по принципу федерации. К декабрю 1917 г. региональные группы политиков стали провозглашать свои территории республиками, декларировав тем самым, государственную независимость.
Все это стало причиной формирования отношений между центральными органами власти и территориальными единицами на иных принципах, с иным содержанием. С этого момента начинается процесс федерализации Российского государства.
Следует все же отметить, что многообразие управления еще не является аргументом в пользу раннего федерализма в России, и трактуется нами лишь как способ сохранения стабильности и единства государства, как и любой другого унитарной, но многонациональной системы. По–настоящему федеративные отношения стали формироваться после провозглашения России республикой и свершения Октябрьской революции, когда не только оппозиция, но и официальные власти осознали необходимость изменения государственно-территориального устройства в целях сохранения единства государства.
Образование Российского государства, как и любого другого, – процесс длительный. Однако множество этапов этого процесса можно, на наш взгляд, объединить в два основных периода, представленных двумя известными вариантами территориального устройства – унитаризмом и федерализмом. Каждый из этих периодов имеет свои этапы и особенности.
Несмотря на культурное и национальное многообразие Российской империи, унитарная форма организации власти в ней не прибегала к использованию национального критерия выделения территориальных единиц, доминирующим был территориально-экономический.
Национальный критерий формирования территориальных единиц государства начал использоваться в этапе федеративной истории Российского государства и преследовал цель сохранения единства и целостности государства. Причем, эта цель явно прослеживалась, как в первые годы федеративного строительства РСФСР и СССР, так и при образовании современной Российской Федерации.
Анализ эволюции территориального устройства России позволяет говорить об имеющей место множественности участников формирования государства и отношений его территориальных частей и, как следствие, об объединительных основах и средствах этого процесса, а также о разных по формам территориальных единицах государства. Таким образом, и унитарный, и федеративный периоды Российского государства можно назвать в известной степени асимметричными.
Список литературы:
- Григорьев В. Реформы местного самоуправления при Екатерине II. СПб., 1910. С. 55.
- Кистанов В.В. Федеральные округа России – важнейший шаг в укреплении государства. М.,. 2000. С. 20.
- Орлов. А.С., Георгиев А.В., Георгиева Н.Г., Сивохина Т.А. История России с древнейших времен до наших дней. М., 1997. С. 181.
- Свод законов Российской империи 1775–1780 гг. Печатано в типографии II отделения Собственности его императорского величества Канцелярии. СПб., 1830. Т. 20: 1775–1780. С. 231-232.
- Свод основных государственных законов. СПб., 1912. Т. 1–3. С. 1.
- Угланова О.А. Конституционные основы регулирования субъектного состава Российской Федерации: теория и практика. Саратов, 2009. С. 55.[schema type=»book» name=»ИСТОРИЧЕСКИЕ КОРНИ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ФОРМЫ НАЦИОНАЛЬНО-ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА РОССИИ» description=»В статье анализируется история развития и совершенствования формы национально–государственного устройства России. В зависимости от конкретно–исторической обстановки она колебалась между унитаризмом и федерализмом. » author=»Казарян Арамаис Амбарцумович» publisher=»БАСАРАНОВИЧ ЕКАТЕРИНА» pubdate=»2017-03-11″ edition=»ЕВРАЗИЙСКИЙ СОЮЗ УЧЕНЫХ_27.06.2015_06(15)» ebook=»yes» ]