Любой кризис всегда сопровождается негативными явлениями, проявляющимися в резком снижении управляемости происходящими процессами, отсутствии источников их финансирования, прекращении инновационной деятельности, повышении уровня инфляции и недовольства населения.
В конце прошлого десятилетия, в условиях обострившейся кризисной ситуации, как в экономике, так и в политике государства стали чрезвычайно актуальными вопросы поиска внутренних резервов развития, деструктивный характер которого сильно повлиял на национальную экономику как на уровне страны в целом, так и на локальном, т.е. уровне отдельных территорий — регионов, районов, муниципальных образований и т.п.
Одним из таких внутренних резервов является существующий потенциал территориального развития — демографический, природный, рыночный (инвестиционно-инновационный), производственно-инфраструктурный и т.п., частью которого являются ресурсы муниципальных образований, находящиеся на данной территории. Однако проблему осложняет тот факт, что существующая на данный момент научно-прикладная база в сфере реализации антикризисного управления на муниципальном уровне не отвечает в достаточной мере требованиям времени — практически отсутствуют адекватные современным реалиям методики, модели и инструменты, позволяющие наиболее эффективным способом использовать внутренние резервы территории. С учетом этого поиск возможных путей и инструментов решения проблемы управления рыночными процессами становится одним из важнейших направлений антикризисного управления, в частности, на муниципальном уровне.
Для более детального исследования возможностей построения системы эффективного антикризисного управления на муниципальном уровне была определена его методологическая основа, которую составляют положения общей экономической теории, исследования зарубежных и отечественных специалистов в области территориального и антикризисного управления, а именно труды З. Авдошиной, М. Бродовского, Я. Жалило, О. Бабанина и Я. Белинской, Н. Драгомирецкой, Т. Пахомовой и А. Якубовского, В. Зотова, В. Иванова и А. Коробовой, А. Илларионова, Д. Нортона и Р. Каплана, О. Кузнецовой, Т. Морозовой, А. Мельник и Г. Монастырского, С. Оборской, И. Остриной, Х. Рейни, А. О’Салливана, Дж. Стиглица, А. Стрикленда, Д. Шаркова, И. Чикаренко, Ю. Шарова, З. Шершневой и многих других авторов. Однако проблема формирования системы антикризисного управления муниципальным образованием исследована недостаточно: большинство ученых дают слишком узкое толкование термина «антикризисное управление на муниципальном уровне», связывая его лишь с мероприятиями по санации (финансовому оздоровлению) предприятий на территории. Кроме того, во время разработки антикризисных мероприятий не учитывается специфика муниципального образования, его территориальные, отраслевые и другие характерные особенности.
Антикризисное управление на муниципальном уровне необходимо рассматривать как комплексную систему профилактических мероприятий, ориентированных, в первую очередь, на недопущение кризиса на территории, а в случае его возникновения — на преодоление с помощью применения различных стабилизирующих инструментов и процедур. При этом объектом антикризисного управления должно быть муниципальное образование как единый территориально-хозяйственный комплекс, а субъектом управления — местные и региональные органы власти и управления [3, с. 25].
Антикризисное управление — это комплексный многоплановый процесс, охватывающий систему мероприятий по диагностике (мониторинг, анализ, оценивание, контроль), планированию (прогнозирование, разработка сценариев, моделирование, программирование), нейтрализации и преодолению (принятие управленческих решений по реализации стратегий, проектов, планов профилактических и чрезвычайных мероприятий, в частности по мобилизации ресурсов) как самих кризисных явлений, так и причин и симптомов их возникновения на всех уровнях экономики, в том числе и в муниципальном образовании.
Специфика антикризисного управления муниципальным образованием заключается не только в достижении конечных результатов, что должно быть основой любой управленческой деятельности, и даже не в инструментарии, который применяется для прогнозирования рисков, угроз, неопределенностей и управления возникшими изменениями, сопутствующими кризису, а в умении адаптировать этот инструментарий к условиям конкретной ситуации и конкретной территории. В первую очередь это касается наличия у муниципальных менеджеров высшего звена профессиональных знаний и способностей применять на практике современные подходы, методы, инструменты и модели, обеспечивающие мобилизацию и рациональное использование всех видов ресурсов для выхода из кризиса и перехода на рельсы сбалансированного устойчивого развития. Наиболее эффективными из них на данный момент являются стратегический и проектный подходы.
Вообще кризис (от греч. krisis — поворотный пункт, выход) — это экстремальная ситуация с труднопрогнозируемыми последствиями, которая ставит под угрозу высокоприоритетную цель и ценность организации, ее возможность отвечать «по обязательствам» и характеризуется ограниченной возможностью влияния руководства (менеджмента) на деятельность организации. Однако современный руководитель должен понимать, что кризис — не только временная трудность, но и фактор, обеспечивающий обновление системы и открывающий новые возможности для развития и будущей деятельности.
Очевидно, что понимание неизбежности изменений и владение профессиональным инструментарием действий во время возникновения изменений являются катализатором преодоления первой фазы реакции на кризис (сосредоточенности на внутренних факторах) и перехода к следующей конструктивной фазе с сосредоточенностью на внешних факторах. При этом следует обратить внимание на то, что согласно классической модели организационных изменений Курта Левина [2] необходимыми этапами их осуществления являются инициализация (осознание необходимости изменений и их программирование или планирование), преобразование (по сути, сама реализация изменений) и институционализация (закрепление случившегося «нового» в системе производства и управления), которые требуют определенного промежутка времени. Следовательно, организация, которая «исповедует» проактивную модель деятельности (менеджеры которой, благодаря их заблаговременной готовности к изменениям, осуществляют необходимые преобразования), получит дополнительные шансы в конкуренции за любые виды ресурсов.
Классические постулаты теории управления изменениями, рисками и кризисами, присущие бизнесу, прекрасно проецируются и на специфику публичной сферы. Для разработки и обоснования подхода к формированию системы антикризисного управления на муниципальном уровне определимся, что миссия реализации публичного управления, включающего деятельность (службу) в органах местного самоуправления, базовым уровнем которого являются муниципальные образования, на период кризиса не должна пересматриваться и корректироваться. Миссия является практически заданной и обусловливает прогресс (направление и содержание деятельности органа муниципального управления) в реализации соответствующей стратегии развития.
Что касается стратегического видения, на основании которого реализуется конкретная стратегия развития муниципального образования, то с учетом влияния кризисной ситуации его следует уточнять. Очевидно, что целесообразнее будет временно отказаться от амбициозно поставленной цели, которая обусловливает стратегическое видение, и сосредоточиться на краткосрочных намерениях, позволяющих сохранить ключевые активы и компетенции и обеспечить быстрый социально-экономический эффект. Прежде всего, речь идет о выборе стратегических приоритетов, которые обеспечивают реализацию конкурентных преимуществ и усиливают позитивные преобразования, имеющие первоочередное значение для развития муниципального образования.
Следующим шагом является разработка действенного механизма реализации стратегических приоритетов. Во время кризиса безусловным требованием является выполнение принятых решений, которые, в свою очередь, должны быть тщательным образом проработаны и скорректированы с учетом реальной ситуации. При выполнении решений нужна жесткая схема, своеобразная «управленческая диктатура» [1, с. 124]. Признанным в мире инструментом системной реализации изменений и достижения определенной цели с учетом ресурсных ограничений является проектный подход, который относится к классу программно-целевых методов управления.
Преимущество применения проектного подхода заключается в создании системной программно-целевой (планово-организационной) оболочки, которая обеспечивала бы структуризацию и четко регламентированное выполнение необходимых действий по каждому проекту. Команда проекта во главе с его руководителем концентрирует управленческую ответственность за выработку продукта проекта и достижение запланированного результата в условиях ресурсных ограничений (время, объем финансирования, человеческие и другие ресурсы) и требований к качеству выполняемых работ по проекту и к конечному продукту. Рационально формализованная схема планирования проекта предусматривает использование следующих инструментов методологии управления проектами:
— WBS (Work Breakdown Structure — иерархическая структура работ — определение перечня необходимых работ и их декомпозиция (системная визуализация) по принципу «дерева работ»);
— OBS (Organizational Breakdown Structure — организационная структура проекта — формирование на основе предыдущей структуры системы центров ответственности и схемы их взаимодействия);
— RAM (Responsibility Assignment Matrix — построение матрицы ответственности за выполнение работ по проекту, детализированной по «ролям»);
— CBS (Cost Breakdown Structure — структура стоимости — распределение финансовых ресурсов по работам и центрам ответственности);
— RBS (Resource Breakdown Structure — структура ресурсов, необходимых для выполнения каждой из проектных работ);
— другие инструменты, такие как диаграмма Гантта, методы критического пути, Pert, S-кривых и др. (построение линейных, календарных, сетевых планов и графиков выполнения работ во времени с определением критического (наиболее длительного) пути с возможностью оптимизации по временным и ресурсным критериям, определение освоенного объема выполненных работ и т.п.).
Сегодня проектный подход активно внедряется на всех уровнях публичного управления. Методология проектного подхода, в частности в условиях кризиса, очень удачно корреспондирует с контрактным менеджментом, позитивный западный опыт реализации которого уже достаточно известен. Контрактный менеджмент является способом перехода от иерархического управления (когда руководство осуществляется путем отдельной директивы и прямых вмешательств) к заключению целевых соглашений (контрактов) на принципах тендеров о предоставлении услуги (что, кому, сколько, с каким качеством, по какой цене и в каком количестве должно быть предоставлено). При этом четко определяются требования к бюджету и срокам выполнения контракта.
В кризисных условиях, когда отказ от всего лишнего является суровой необходимостью, нередко требуется сокращение расходов, в том числе административных. Поэтому применение контрактинга на проектных принципах позволяет уменьшить нагрузку на бюджетные учреждения, правильно определить направления экономии объема трудовых, материальных и финансовых ресурсов. Внешняя контрактация позволяет передать выработку отдельной услуги на взаимовыгодных условиях бизнесу — частным предпринимателям, которые испытывают недостаток в рыночных заказах. Для бюджетного учреждения открываются новые возможности перехода к рациональной структуре управления матричного (проектного) типа.
Таким образом, несмотря на некоторую позитивную динамику развития и происходящие положительные изменения в социально-экономической сфере, остается актуальной проблема совершенствования и качественной перестройки системы антикризисного управления как в стране в целом, так и на ее отдельных территориях, в частности в муниципальных образованиях.
Предлагаемый нами проектный подход для применения в публичном управлении обеспечивает жесткий «проектный скелет» выполнения решений, целесообразное программирование деятельности, концентрацию ответственности, усилий и ресурсов, четкое распределение ролей и обязанностей участников проекта, что радикально повышает достоверность достижения запланированных результатов и позитивно влияет на преодоление последствий кризиса и стабилизацию ситуации в стране в целом.
Следует отметить, что в условиях использования проектного подхода и контрактного менеджмента решение вопроса «как делать» делегируется профессионалам (проектной команде), при этом вмешательство политиков в оперативную деятельность (определение количества исполнителей, система оплаты и поощрений, построение графиков работ и т.п.) ограничивается. Оценивание деятельности осуществляется по конечному результату предоставления услуги с учетом мнения потребителей.
Проектная методология в публичном управлении является ощутимым резервом повышения его результативности за счет создания системно организованных условий достижения стратегической цели. При обучении публичных служащих — менеджеров-профессионалов — вышеизложенное доказывает необходимость дополнения учебных программ подготовки и повышения квалификации государственных служащих и должностных лиц местного самоуправления тематикой по управлению проектами и антикризисному управлению.
Список литературы
- Адизес И. Управляя изменениями: как эффективно управлять изменениями в обществе, бизнесе и личной жизни. СПб.: ПИТЕР, 2008. – 342 с.
- Модель организационных изменений Курта Левина [Электронный ресурс]. URL: https://www.smart-edu.com/modeli-upravleniya-izmeneniyami/model-organizatsionnyh-izmeneniy-kurta-levina.html.
- Шарков Д. Антикризисное управление муниципальными образованиями Ростовской области: проблемы и необходимость / Д.Е. Шарков, А.В. Буров, Д.А. Корсунов // Местное самоуправление в Российской Федерации. 2010. N 1. – С. 24-29.[schema type=»book» name=»АНТИКРИЗИСНОЕ УПРАВЛЕНИЕ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ» author=»Тарасова Ирина Владимировна» publisher=»БАСАРАНОВИЧ ЕКАТЕРИНА» pubdate=»2017-06-25″ edition=»ЕВРАЗИЙСКИЙ СОЮЗ УЧЕНЫХ_ 30.12.2014_12(09)» ebook=»yes» ]