В государствах с федеративным устройством, к которым относится РФ, стабильность достигается за счет баланса политических отношений между центром и регионами, ключевыми характеристиками которого является соотношение выборности и назначаемости сверху органов региональной власти. Выборность главы субъекта обеспечивает легитимность власти, исходящей непосредственно от регионального сообщества, и характеризуется наиболее высокой степенью персонификации региональной власти [2, с. 12], а назначаемость способствует укреплению вертикали государственной власти и расширяет возможности централизованного контроля на уровне субъектов федерации.
В РФ процедура вступления в должность глав регионов изменялась достаточно часто, что свидетельствует об актуальности данной проблемы для нашей страны.
В этой связи, целью представленного ниже исследования является анализ процедур избрания и назначения глав регионов с точки зрения направленности принимаемых ими в дальнейшем государственных решений.
В соответствии с поставленной целью задачами исследования являются:
— выбор теоретической базы исследования, ее анализ и обобщение;
— выделение детерминант, которые определяются процедурой утверждения в должности и впоследствии влияют на содержание работы глав регионов;
— анализ, с учетом выделенных детерминант, функционирования политической системы РФ в 1996-2014 гг.
Проанализировать влияние процедуры утверждения в должности глав регионов на направленность принимаемых ими решений и, как следствие, эффективность региональной политики позволяет неоинституциональная экономическая теория.
Так, созданная в ее рамках теория общественного выбора исходит из того, все члены общества – от избирателей до президента – руководствуются в своей деятельности в первую очередь экономическим принципом, т.е. сравнивают предельные выгоды и предельные издержки (и прежде всего выгоды и издержки, связанные с принятием решений). Например, «рациональные политики» поддерживают прежде всего те программы, которые способствуют росту их престижа и повышают шансы одержать победу на очередных выборах.
В этой связи в процессе любой деятельности индивиды преследуют свои личные интересы, которые в данном случае стремятся реализовать за счет ресурсов государства. Однако избираемые каждым индивидом для этого способы и методы различны и определяются, прежде всего, ролью, выполняемой им в процессе принятия государственных решений.
В рамках теории общественного выбора была разработана классификация, выделяющая четыре группы субъектов политического процесса [см. Таблицу 2], которая была использована нами для целей дальнейшего исследования.
Более детально факторы, влияющие на работу высших государственных, служащих проанализированы в рамках теории бюрократии.
Так, Т. Бесли указывает, что две особенности политики как сферы деятельности делают качество лидеров важным определяющим фактором итогов их работы.
Во-первых, у государственного деятеля всегда есть значительная свобода действий в выборе и реализации конкретных решений — большая или меньшая в зависимости от его приверженности выбранному курсу.
Во-вторых, в условиях слабости электоральных механизмов эта свобода становится еще значительнее, поскольку предпочтения избирателей перестают быть ограничивающим фактором. [1, С. 7]
Таблица 2
Классификация групп субъектов общественного выбора
| Группа участников | Целевые установки | Способы участия в принятии государственных решений |
| 1. Политики | переизбрание, обеспечивающее высокий социальный статус и доступ к процессам распределения благ |
поиск лиц, которые могут профинансировать избирательную компанию (их интересы политики в последствии защищают); избирательные компании; работа в выборных органах.
|
| 2. Избиратели | улучшение условий жизни за счет ресурсов государства. | голосование на выборах
(то есть общественный выбор осуществляется через определенные промежутки времени и ограничен кругом возможных претендентов, каждый из которых имеет свой пакет программ) |
| 3.Группы специальных интересов (концепция М. Олсона) | обеспечение благоприятных условий своей деятельности | голосование на выборах;
между выборами: постоянная связь с представителями власти: письма, обращения, СМИ; демонстрации и митинги; деятельность специальных контор и агентств; теневые каналы воздействия (в т.ч. коррупция) и т.п. |
| 4. Государственные служащие
(бюрократы) |
как минимум сохранение должности, как максимум повышение статуса, обеспечивающее доступ к самостоятельному использованию разнообразных ресурсов | внутри- и межоганизационное взаимодействие;
«торговля» между ветвями власти |
Источник: [3, С. 87–93, 356–390].
Обобщение и развитие перечисленных выше положений позволяет сформулировать ряд детерминант, содержание которых определяется процедурой вступления в должность глав регионов и, в свою очередь, влияет на направленность проводимой ими региональной политики:
- «Приоритетная стратегия работы»
В классификации теории общественного выбора главы субъектов, прошедшие через фильтр выборов, могут быть отнесены к группе «политики» , цель которых – переизбрание, достигаемое за счет завоевания лояльности групп специальных интересов регионов.
Назначенные главы регионов, напротив, ближе к группе «государственные служащие», целевой установкой которых является как минимум сохранение, а как максимум повышение статуса. Поскольку в соответствии с системой, существовавшей в нашей стране в 2004-2012 гг., такие «кадровые» вопросы, применительно к должности главы региона находятся прежде всего в компетенции Президента РФ, реализация этой целевой установка представляется возможной путем максимального соответствия проводимой региональной политики требованиям и интересам федерального центра.
- Связь с регионом
При проведении прямых выборов заведомый приоритет будет у кандидатов, известных в регионе (живущих или, по крайней мере, длительное время работавших в нем), в то время как назначение позволяет «экспортировать» успешных управленцев в другие регионы.
Оценка данного фактора в науке остается неоднозначной.
С одной стороны, руководители, не имевшие до этого связей с регионом:
— находятся в лучшем положении для проведения эффективной экономической политики, потому что они менее склонны учитывать местные интересы;
— не связаны с местными элитами, что позволяет разорвать сложившиеся в регионах «коррупционные цепочки» и добиться компромисса между интересами различных социальных групп в регионе;
— обладая бóльшим «административным ресурсом» в федеральном центре могут использовать его для привлечения внешних инвестиций и средств федерального бюджета в регион.
С другой стороны, незнание особенностей региона и отсутствие связей с региональными группами специальных интересов могут существенно увеличить издержки на реализацию политических решений и снизить их эффективность.
- Биография, образование, профессиональный опыт
Согласно ряду исследований, назначенные главы регионов отличаются более высоким качеством «человеческого капитала», сформированного за счет опыта работы в государственных корпорациях и/или органах государственной власти. Кроме того, назначение позволяет выдвигать обязательные квалификационные требования, например, высшее образование, в то время как в процессе прямых выборов симпатии избирателей могут оказаться на стороне политиков-непрофессионалов, в том числе людей с криминальным прошлым или просто некомпетентных управленцев.
Анализируя фактическое наполнение этих детерминант можно сделать следующие выводы:
- «Приоритетная стратегия работы»
При переходе от выборности к назначаемости глав субъектов РФ в 2004 году открыто декларировалась необходимость «укрепления вертикали власти», что было ответом федерального центра на тенденции усиления политических амбиций региональных элит. Возникшая ситуация сложилась в условиях резкого ослабления центральной власти после распада СССР и, к концу 1990-х годов, привела к складыванию региональных коррупционных цепочек, усилению настроений сепаратизма и возникновению реальной угрозы нарушения территориальной целостности РФ.
Переход от выборности к назначаемости стал не единственной мерой, ограничивающей власть глав регионов. В этот же период:
— был значительно усилен институт полномочных представителей Президента РФ. С этой целью были созданы новые политико-административные образования – семь федеральных округов, в пределах которых действуют полномочные представители Президента РФ;
— Президент РФ получил формальное право отстранения от должности глав субъектов и право роспуска региональных законодательных собраний;
— был изменен порядок формирования Совета Федерации, из состава которого были выведены главы субъектов РФ.
К итогам реализации этого этапа политики федерального центра в 2004-2012 гг. можно отнести:
— ротацию политических кадров
В 2005-2012 гг. посты глав регионов покинуло в общей сложности 15 влиятельных политиков, руководивших регионами с 1990-х годов, в том числе позволявшие себе публично не соглашаться с решениями федерального центра главы Татарстана и Башкирии ( соответственно М. Шаймиев и М. Рахимов), губернатор Ростовской области В. Чуб и мэр Москвы Ю. Лужков.
Назначенные на их место главы регионов в силу самой процедуры назначения и предыдущей карьеры (многие из них представляли собой кадровый резерв «Единой России») последовательно проводят более лояльную федеральному центру политику.
- Связь с регионом
В 1996-2004 гг., когда главы регионов избирались победа на выборах лиц, не имевших до этого связей с регионом являлась скорее исключением из правил, имевшим место в тех случаях, когда население региона полностью отчаялось в способности местных политических фигур вывести территорию из депрессивного состояния (например, избрание «олигарха» Р.Абрамовича губернатором Чукотского Автономного округа в 2000 году или широко известного генерала А. Лебедя губернатором Красноярского края в 1998 году).
Но, в 2004-2012 годах, когда главы регионов назначались, федеральный центр также отдавал предпочтение местным кандидатам – 66% из них работали в данном регионе непосредственно перед назначением на пост губернатора, и только 22% не имели такого опыта вовсе (в любой момент жизни). [1, С. 17]
Практика «экспорта» успешных управленцев дала неоднозначные результаты.
Так, в ее рамках вице-мэр Москвы В. Шанцев возглавил Нижегородскую область, другой вице-мэр М. Мень — Ивановскую, а избиравшийся от Москвы зампред Государственной Думы Г. Боос — Калининградскую. Позже в другие регионы «командировались» люди из Казани и некоторых других успешных городов.
Но значительную долю этих назначенцев пришлось впоследствии снимать с должностей после крупных скандалов или за неудовлетворительную работу. Как, например, Г. Бооса или назначенного из Татарстана в Амурскую область Н. Колесова. [4, с.76]
- Биография, образование, профессиональный опыт
«Наполнение» данной детерминанты вполне предсказуемо: назначенные главы регионов с большой вероятностью имеют ученую степень и экономическое образование, а также опыт работы в федеральных органах власти. Но эти различия, согласно исследования Высшей школы экономики, не существенны, составляя не более 2%.
Вопреки распространенным представлениям, доля глав регионов, имевших опыт работы в силовых ведомствах в периоды избираемости и назначаемости оставалась стабильной и не превышала 10%.
Показателями, по которым наблюдаются значительные различия между группами, являются опыт работы в частном секторе, на государственном предприятии и в КПСС. Это неудивительно, так как периоды выборов и назначений губернаторов в рассматриваемый отрезок времени представляют собой различные исторические этапы: избранным губернаторам негде было получить опыт работы на частном предприятии, поскольку в предшествовавший выборам советский период их не существовало, а более молодые назначенные губернаторы на следующем этапе с меньшей вероятностью могли иметь опыт работы в КПСС.
Сменой исторического этапа можно объяснить и различия в образовании среди назначенных губернаторов, по сравнению с их избранными предшественниками, увеличилась доля юристов и экономистов, и стало меньше инженеров и агрономов.
Показательным является тот факт, что доля глав регионов, предыдущим местом работы которых была администрация своего региона на позиции вице-губернатора или ключевого министра оставалась достаточно высокой (18%-19%) и практически стабильной и в период выборности ив период назначаемости. [1, С.20-28]
Проведенное исследование позволяет сделать ряд выводов.
Так, за счет перехода от выборности к назначаемости в 2004 году была достигнута цель «укрепление вертикали власти», прежде всего за счет смещения со своих должностей одиозных губернаторов-долгожителей и их замены, посредством назначения, на людей, карьерно выросших и состоявшихся в рамках новой управленческой системы 2000-х годов.
С другой стороны, дополнительные «сильные стороны» практики назначаемости в полной мере реализовать не удалось. Характерная для нашей страны обособленность региональных элит и существенные различия в политической, экономической и социокультурной специфики регионов вынудили федеральный центр отдавать предпочтение местным кандидатам. «Консервативная» кадровая политика федерального центра обусловила также и тот факт, что не произошло существенных изменений в сложившихся официальных и неофициальных требованиях к образованию и опыту работы глав регионов.
В этой связи возвращение к избираемости глав регионов в 2012 году представляется целесообразным. Поскольку, во-первых, является «шагом навстречу» региональным элитам («группы специальных интересов») , поддержка которых необходима для реализации социальных, экономических и политических задач, стоящих сейчас перед РФ, во-вторых, призвано повысить электоральную активность жителей регионов («избиратели»), которые во второй половине 2000-х годов чувствовали себе все более и более исключенными из политического процесса.
Лояльность избираемых глав регионов предполагается поддерживать за счет таких механизмов как
— институт полномочных представителей Президента в федеральных округах;
— финансирование регионов в рамках федеральных целевых программ;
— «муниципальный фильтр» при выборах глав регионов, в соответствии с которым будущий губернатор должен заручиться поддержкой от 5% до 10% депутатов представительных органов муниципальных образований и/или избранных глав муниципальных образований субъекта, причем не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов субъекта РФ
При таких условиях выборы глав субъектов остаются управляемыми из федерального центра, что, в целом обеспечивает баланс (хотя и неустойчивый) политических отношений между центром и регионами.
Литература
- Баркли. Н., Гарифуллина Г., Дж. Рейтер Политэкономия выборов и назначений губернаторов в России.М.: Издательство ВШЭ, 2012. 36 с.
- Малышева, В.Н. Российская Федерация как развивающаяся территориально-политическая система: диссертация … канд. полит. наук. Москва, 2008. 223 с.
- Нуреев Р.М. Теория общественного выбора. М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2005. 532 с.
- Реутов Е. В. Назначение губернаторов в России: итоги эксперимента // Научные ведомости белгородского государственного университета, 2012. Том 23. Выпуск №13. С. 174-182
- Сведения о выборах и референдумах Центральной Избирательной комиссии РФ – Режим доступа: URL: http//izbirkom.ru (дата обращения: 19.11.2014).[schema type=»book» name=»НЕОИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ПРОЦЕДУР ИЗБРАНИЯ И НАЗНАЧЕНИЯ ГЛАВ РЕГИОНОВ В РФ» author=»Мажарова Лина Александровна» publisher=»БАСАРАНОВИЧ ЕКАТЕРИНА» pubdate=»2017-05-10″ edition=»ЕВРАЗИЙСКИЙ СОЮЗ УЧЕНЫХ_ 28.02.2015_02(11)» ebook=»yes» ]