28 Ноя

ГАРМОНИЗАЦИЯ РОССИЙСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПО БЕЗРАБОТИЦЕ С НОРМАМИ КОНВЕНЦИИ МОТ №102 «О МИНИМАЛЬНЫХ НОРМАХ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ»




Номер части:
Оглавление
Содержание
Журнал
Выходные данные


Науки и перечень статей вошедших в журнал:

Правовое регулирование Конвенции МОТ №102 «О минимальных нормах социального обеспечения» (далее Конвенция) охватывает девять основных отраслей социального обеспечения, включая обеспечение по безработице. Несмотря на то, что Российская Федерация не является участницей данного международного договора, нератицифицированные конвенции МОТ выполняют роль рекомендаций. Кроме того, в соответствии со ст.19 Устава МОТ за государствами сохраняется обязанность предпринимать меры по дальнейшей  ратификации конвенций и в случае необходимости сообщать о состоянии национального законодательства Административному Совету МОТ.

Нормы Конвенции устанавливают ряд минимально необходимых параметров обеспечения по безработице, среди которых следует выделить требования по кругу защищённых, продолжительности и уровню обеспечения. Рассмотрим более подробно данные международные стандарты и сравним с положениями российского законодательства.

 В соответствии со ст.24 Конвенции обеспечению подлежат следующие лица:

а)  установленные категории работающих по найму, составляющие не менее 50 процентов всех работающих по найму; или

б)  всех жителей, средства которых во время покрываемого риска не превышают установленных пределов.

Согласно Закону РФ от 19.04.1991 №1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (далее ЗоЗН) получателей пособия по безработице можно подразделить на две группы. В первом случае, пособие по безработице назначается гражданам, уволенным по причинам, не связанным с совершением виновных действий, при этом размер выплаты определяется в процентном отношении к заработной плате. Во втором случае, пособие по безработице назначается гражданам, впервые ищущим работу, стремящимся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва; уволенным за нарушение трудовой дисциплины или другие виновные действия, размер пособия устанавливается в виде фиксированной минимальной выплаты. Таким образом, российское законодательство выполняет требования Конвенции как по п.а), так и по п.б), предусматривая стопроцентный охват населения.

Что касается продолжительности предоставления обеспечения по безработице, то в ст.22 Конвенции предусмотрена возможность ограничения данного периода:

а) когда защищаются категории работающих по найму, – 13 неделями в рамках 12-месячного периода;

  1. b) когда защищаются все жители, средства которых во время покрываемого риска не превышают установленных пределов, – 26 неделями в рамках 12-месячного периода.

При сравнении российского законодательства по данному параметру необходимо руководствоваться п.5 ст.31 ЗоЗН, согласно которому общий период выплаты пособия по безработице не может превышать 24 месяца в суммарном исчислении в течение 36 месяцев. Таким образом, данная норма значительно превосходит положения Конвенции.

Однако наиболее проблемным вопросом соответствия российского законодательства нормам Конвенции является уровень обеспечения по безработице.

Согласно ст.67 Конвенции размер пособия по безработице для типичного бенефициария должен быть не менее 45% от заработной платы стандартного наёмного работника, определённого в соответствии с требованиями Конвенции. Под типичным бенефициарием подразумевается мужчина с женой и двумя детьми, при этом при определении уровня обеспечения Конвенция позволяет включить в порядок расчёта также семейные пособия, установленным в  национальном законодательстве.

По нормам ЗоЗН размер пособия по безработице определяется в зависимости от периода его получения:

в первые три месяца — в размере 75 процентов их среднемесячного заработка (денежного довольствия), исчисленного за последние три месяца по последнему месту работы (службы);

в следующие четыре месяца — в размере 60 процентов;

в дальнейшем — в размере 45 процентов, но во всех случаях не выше максимальной величины пособия по безработице и не ниже минимальной величины пособия по безработице, увеличенных на размер районного коэффициента;

во втором (12-месячном) периоде выплаты — в размере минимальной величины пособия по безработице, увеличенной на размер районного коэффициента.

Несмотря на данный, более благоприятный по сравнению с нормами Конвенции, порядок определения обеспечения, наличие низкой максимальной величины пособия по безработице сводит на нет применение данной нормы. Так, согласно Постановлению Правительства РФ от 17.12.2014 г. №1382 «О размерах минимальной и максимальной величин пособия по безработице на 2015 год» данные показатели составили 850 руб. и 4900 руб. соответственно.

Следует отметить, что Конвенция предусматривает возможность установления верхнего предела пособий, но с определёнными ограничениями: при заработной плате получателя пособия ниже или равной заработной плате типичного работника (в 2013 г. — 20 509 р.)[3], размер пособия должен составлять 45% от прежнего заработка без установления для него максимальных порогов. Таким образом, введение «потолка» для пособия по безработице возможно только, начиная с суммы 9 229 р., что значительно превышает установленный в настоящее время предел. При этом включение в подсчёт пособий по семейному обеспечению, к которым следует отнести ежемесячное пособие на ребёнка, не повлияет на уровень обеспечения в силу невысоких сумм. Так, в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации размер ежемесячного пособия на ребенка колеблется от 97 рублей в Кабардино-Балкарской Республике до 1 070 рублей в Московской области [2, с.23].

С одной стороны, необходимо поддерживать разумный баланс интересов частных лиц и публичных интересов государства, когда пособие по безработице предоставляет «безработному гражданину временный источник средств к существованию на разумный период, необходимый для поиска подходящей работы, и направлено на сокращение периода безработицы, стимулирование безработного к активному поиску работы и предотвращение необоснованных отказов от нее» [11]. С другой стороны, учитывая разницу в величине прожиточного минимума и размером пособия по безработице, сложно говорить о соблюдении баланса частных и публичных интересов. Так, «по отношению к величине прожиточного минимума трудоспособного населения, установленной в целом по Российской Федерации за IV квартал 2011 г., максимальный размер пособия по безработице составил 73%, минимальный – 13% соответственно. Коэффициент замещения средней начисленной заработной платы пособием по безработице в максимальном размере в 2011 году составил 21%, в минимальном размере – 3,2% соответственно. При этом в странах ОЭСР коэффициент замещения составляет 50%» [12].

Следует отметить, что в подпрограмме «Активная политика занятости населения и социальная поддержка безработных граждан» государственной программы Российской Федерации «Содействие занятости населения» на 2013-2020 гг., в качестве целевого показателя предусмотрено доведение максимального размера пособия по безработице к величине прожиточного минимума трудоспособного населения. Достижение данного показателя предусмотрено уже в 2015 г. [4], однако размер пособия так и не изменился.

Выплату пособия в размерах 850–4900 руб. (минимальный и максимальный размеры соответственно) Правительство РФ объясняет соотношением вакансий и количеством безработных в стране. «Получается, что размеры пособия в данном случае ставятся в зависимость от количества существующих вакансий. Но при этом остается без внимания один из факторов, который нельзя не учитывать при назначении и выплате пособия. Пособие по безработице выплачивается не только с целью социальной поддержки тех, кто временно не может найти работу или оказался в трудной жизненной ситуации по причине ликвидации организации или сокращения численности (штата), но и с целью снятия напряженности в обществе. Установленное Правительством РФ максимальное пособие (и тем более минимальное) никак не может являться средством к существованию, поскольку не отвечает установленному самим же Правительством РФ прожиточному минимуму и меньше минимального размера оплаты в Российской Федерации» [5, c.71].

Следует отметить, что в практике многих европейских стран используется различное сочетание страховых начал и социальной помощи в обеспечении по безработице. Так, условно в странах Европейского Союза можно выделить следующие «модели поддержки доходов лиц, не имеющих заработка: 1) только страхование по безработице, 2) страхование по безработице и помощь по безработице, 3) страхование по безработице и социальная помощь, предоставляемая по окончании выплаты страхового пособия» [1, c.8]. Однако в указанных примерах, две различные формы обеспечения подлежат организационному и финансовому разграничению. В результате, страховое пособие по безработице выплачивается в достаточном размере, что позволяет реализовать обеспечительную функцию. С другой стороны, предоставление пособия в рамках социальной помощи зависит от уровня доходов заявителя, что в свою очередь сужает круг получателей и ориентирует на наиболее нуждающихся лиц.

Противоречия и несогласованность российского законодательства же приводят к концептуальной непоследовательности обеспечения по безработице. Оно напоминает, с одной стороны, систему социального страхования на случай безработицы, когда размер социальной выплаты соотносится с уровнем заработной платы и трудовым стажем. Однако установление крайне низкой максимальной величины пособия по безработице фактически нивелирует значение страховых начал. Принципы социальной помощи отражены также не в полной мере, поскольку при назначении пособия по безработице отсутствует проверка на нуждаемость. В результате пособие по безработице из-за низкого размера «не выполняет свою изначальную функцию материального возмещения утраченного заработка при потере работы, не поддерживает уровень жизни безработных граждан на социально приемлемом уровне, позволяющем сосредоточиться на активном поиске работы. При этом на осуществление социальных выплат безработным гражданам ежегодно из федерального бюджета затрачиваются значительные средства (в 2009 году – 55,0 млрд. рублей, в 2011 году – 50,4 млрд. рублей)» [12]. Данное обстоятельство свидетельствует о необходимости рационализировать российскую систему обеспечения по безработице, парадокс которой заключается в том, что ряд положений ЗоЗН не только соответствуют нормам Конвенции, но и превышают более прогрессивные стандарты социального обеспечения, в то время как уровень обеспеченности по безработице практически вдвое отстаёт от минимальных требований. Такая очевидная контрастность российского законодательства требует поиска «золотой середины» и разумного баланса в предоставлении права на обеспечение по безработице.

Для того чтобы продемонстрировать выполнение норм Конвенции достаточно охватить обеспечением по безработице категорию наёмных работников, составляющих не менее 50% работающего населения, предоставив им пособие в течение как минимум 13 недель. При этом уровень обеспечения должен соответствовать минимальным требованиям Конвенции без установления максимальной величины ниже определённого предела. При этом использование предложенной Конвенцией конфигурации отношений по обеспечению по безработице не исключает возможности её дополнения иными нормами, устанавливающими более широкий круг защищённых лиц или более длительную продолжительность выплаты пособия. Однако в условиях ограниченности финансовых ресурсов более рациональным решением станет предоставление дополнительного обеспечения в рамках социальной помощи с учётом проверки на нуждаемость.

Список литературы:

  1. Антропов В.В. Экономические модели социальной защиты населения в государствах ЕС : Автореферат… доктора экономических наук: 08.00.14 / Антропов Владислав Владимирович; [Место защиты: Моск. гос. ун-т им. М.В. Ломоносова. Экон. фак.].- М., 2007. С.8.
  2. Государственный доклад о положении детей и семей, имеющих детей, в Российской Федерации. Доклад Министерства труда и социального развития РФ от 18 декабря 2014 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.rosmintrud.ru/docs/mintrud/protection/155 (дата обращения: 25.10.2015).
  3. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики РФ. [Электронный ресурс]. URL: http://www.gks.ru/
  4. Портал государственных программ Российской Федерации. [Электронный ресурс]. URL: http://programs.gov.ru/Portal/programs/subActionsList?gpId=7&pgpId=7E0C8B55-02C2-44E2-ACFF-D34A4E942FFE
  5. Павловская О.Ю. Материальная поддержка самозанятости безработных граждан: алгоритм и аспекты правоприменения // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2015. № 1. С. 67–80.
  6. Седельникова М.Г. Законодательство о занятости в условиях экономического кризиса: проблемы и перспективы развития // Вестник ОмГУ. Серия. Право. 2010. №2. С.94-98.
  7. Сторожук, Д.А. Правовое регулирование социальной защиты безработных в Российской Федерации :Автореферат … канд.юрид.наук. Специальность 12.00.05 — Трудовое право ; Право социального обеспечения /Д. А. Сторожук ; Науч. рук. М. Ю. Федорова. Омск, С.15.
  8. Michael Lokshin, Vladimir Gimpelson, Aleksey Oshchepkov. Explaining the Dynamics in Perceptions of Job Insecurity in Russia. IZA DP No. 6422. March 2012. [Электроный ресурс] URL: http://ftp.iza.org/dppdf (дата обращения: 27.10.15).
  9. Конвенция МОТ №102 о минимальных нормах социального обеспечения: заключена в г. Женеве 28.06.1952 //  Сайт Международной Организации Труда. URL:  http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—ed_norm/—normes/documents/normativeinstrument/wcms_c102_ru.pdf (дата обращения: 27.10.2015).
  10. Закон РФ от 19.04.1991 №1032-1 (ред. от 22.12.2014) «О занятости населения в Российской Федерации» // КонсультантПлюс. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=card;page=inf1;rnd=177853.47587575716897845; (дата обращения: 27.10.2015).
  11. Определение Конституционного Суда РФ от 02.11.2011 № 1625-О-О «Об отказе в принятии жалобы гражданина Глухова Ивана Алексеевича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 33 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» // КонсультантПлюс. URL:http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_123810/  (дата обращения: 27.10.2015).
  12. Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 298 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Содействие занятости населения» // Гарант. URL: http://base.garant.ru/70643476/ (дата обращения: 27.10.2015).
    Манджиева Светлана Владимировна Аспирант Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, г. Москва
    В данной статье рассмотрены основные требования Конвенции МОТ №102 «О минимальных нормах социального обеспечения» к национальной системе обеспечения по безработице. Выявлены наиболее проблемные вопросы по гармонизации российского законодательства с международными стандартами в исследуемой области.
    Written by: Манджиева Светлана Владимировна
    Published by: БАСАРАНОВИЧ ЕКАТЕРИНА
    Date Published: 01/23/2017
    Edition: ЕВРАЗИЙСКИЙ СОЮЗ УЧЕНЫХ_28.11.15_11(20)
    Available in: Ebook