31 Окт

ЭВОЛЮЦИЯ РОССИЙСКОГО ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА: ОТ ОТВОДА ЗЕМЕЛЬ МОНАСТЫРЯМ ДО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ВОССТАНОВЛЕНИЯ ТЕРРИТОРИЙ




Номер части:
Оглавление
Содержание
Журнал
Выходные данные


Науки и перечень статей вошедших в журнал:

Российское землеустройство за три века своего существования прошло трудный и интересный путь, крутые повороты которого совпадали с коренными изменениями, происходившими в стране. И всегда, так или иначе, именно землеустройство оказывалось вовлечённым в решение важнейших проблем государства и общества. Рассмотрение исторического опыта развития системы землеустроительных мероприятий поможет разобраться в стоящих перед нами сложных вопросах рационального использования земель и сохранения земли — главного богатства нашей Родины — для будущих поколений.

По мнению автора, начало истории землеустройства в России следует вести с 19 сентября 1765 г., когда Императрицей Екатериной Второй был издан манифест о проведении государственного межевания, дополненный, в дальнейшем, различными инструкциями. Это межевание получило именование «Генеральное» — и именно под этим названием закрепилось в научно-исторических публикациях. К приобретению такого названия имелись две существенные причины:

  1. Оно было общим для всех землевладений в России.
  2. Оно являлось предварительным, подготовительным мероприятием для более углублённого размежевания [5, с. 73].

Помимо основной цели — мирном разрешении земельных споров между помещиками — «Генеральное межевание» имело и чисто землеустроительные задачи, отражённые в межевой инструкции 1766 г.:

  • наделение землёй государственных крестьян;
  • отвод земель монастырям и приходским церквам;
  • закрепление земель за владельцами пильных и мукомольных мельниц.

Во второй половине 18 века появилась проблема обеспечения земельными наделами государственных крестьян, которые, на тот момент времени, являлись главными налогоплательщиками. Земельный надел становился неотъемлемым правом государственного крестьянина, каждому из которых по закону полагалось отвести (из казённых земель) не менее 15 десятин площади (пашня, луг, лес), необходимой для ведения хозяйства. Одновременно с этим был внедрён принцип неотчуждаемости данного земельного надела: крестьянам запрещалось продавать принадлежащие им земли в частные руки. Кроме того, происходит нормирование правил общинного землевладения на уравнительных началах. Этот момент очень важно отметить, потому что именно борьба с подобной практикой хозяйствования станет лейтмотивом столыпинских реформ в начале 20 века. Земли государственным крестьянам отводились всем вместе, а не каждому в отдельности. Из-за этого размер данных земельных участков был огромен и иногда охватывал несколько волостей [5, с. 92-93].

После секуляризации церковных земель, осуществлённой в 1764 году, «Генеральное межевание» имело задачей логически завершить данную реформу. Например, каждому монастырю из земель, находившихся в собственности государства, полагалось отвести от 100 до 150 десятин площади (а иногда и больше — если окружающая территория позволяла). Причём в указанную площадь включались земли, которые монастыри имели до межевания. Помимо этого, монастырям и архиерейским домам (а каждый архиерейский дом получал по 60 десятин земли) отводилось по мельнице и рыболовному участку (вспомним произведение Ф.М. Достоевского «Братья Карамазовы», в котором один из персонажей судился с монастырём именно о границах рыболовных угодий) [5, с. 93].

Ещё одной землеустроительной задачей был отвод земель под пильные и мукомольные мельницы, построенные их владельцами на землях, принадлежавших иным лицам или же государству. Таким образом, была преодолена зависимость владельцев мельниц от хозяев земли, на которой они находились. Мукомольным мельницам отводилось по 0,5 десятины земли по одной стороне реки, пильным мельницам — 4 десятины земли, а на противоположной стороне реки разрешалось размещать лишь только одну примычку плотины [5, с. 94-95].

Как видим, в 18 веке поле деятельности землеустройства было достаточно узким, хотя оно включало в себя решение весьма серьёзных и болезненных вопросов. По-настоящему масштабные землеустроительные работы в дореволюционной России начались с появлением Императорского Указа от 9 ноября 1906 г. (затем, он был заменён другим Указом: от 14 июня 1910 г.), регламентировавшего выход крестьян из общины. Данный Указ задал главное направление землеустройства — обеспечить «замену» общинной формы землевладения единоличной собственностью (отруба и хутора). Отныне среди крестьян, вместо отношения к земле как к «ничьей» или «Божьей», стало культивироваться понятие о священной и неприкосновенной частной собственности, как основы экономической стабильности и порядка в государстве.

Ещё до подписания Императором Указа «О дополнении некоторых постановлений действующего закона, касающихся крестьянского землевладения и землепользования», 4 марта 1906 г. были созданы землеустроительные комиссии, на которые, в соответствии с наказом от 20 сентября того же года, возлагались задачи содействия крестьянам при покупке земли у частных лиц с помощью крестьянского банка, продажи или сдачи в аренду крестьянам государственных земель, содействие переселению крестьян в азиатскую часть России, содействие сельским обществам и домохозяевам в улучшении условий землевладения и порядков землепользования [4, с. 16].

29 мая 1911 г. вышел Закон «О землеустройстве», регламентировавший виды землеустроительных работ, которые могли выполнять землеустроительные комиссии, целью которых было «изменение формы землевладения, а не способов землепользования» [5, с. 202]. Поэтому землеустроительные комиссии были обязаны отказывать сельским общинам, если бы те, к примеру, обратились с просьбой произвести оптимизацию использования пашенных земель без выдела их в частную собственность.

Таким образом, землеустроительные работы того времени выполнялись по двум основным направлениям: единоличные, которые касались выдела и размежевания отрубов отдельным крестьянам, и групповые, выполнявшиеся в качестве подготовки территорий (селений, выселков) к будущему единоличному землеустройству [5, с. 203].

Крупнейшая социальная революция, произошедшая в 1917 г. в России, остановила столыпинские реформы и уничтожила приоритет укрепления частной собственности в землеустроительных процедурах. Родился новый термин: «социалистическое землеустройство». Появились и новые проблемы, вставшие перед сельским хозяйством страны, истощённой и обескровленной войнами и потрясениями; к ним относились: «дальноземелье, длинноземелье, узкополосица, чересполосица, вклинивание земель одних селений в другие, чрезвычайная запутанность межселенных отношений, многодворность селений, тянувшихся иногда на целые версты, неурегулированность водоснабжения» [4]. Основными типами землеустроительных работ в тот период стали межселенное и внутриселенное землеустройство.

Под внутриселенным землеустройством понималось упорядочение землепользования крестьянских дворов, устранение внутриселенной чересполосицы, многополосицы, мелкополосицы, введение многополья и прочие операции [2, с. 470]. При этом в течение 1920-х гг. наблюдалась тенденция к увеличению доли работ по внутриселенному землеустройству: если в 1920 г. на межселенное землеустройство приходилось 92,7% работ, а на долю внутриселенного землеустройства в том же году — 7,3%, то в 1926 г. это соотношение изменилось в пользу внутриселенного землеустройства: 47,4% и 52,6% соответственно. Всего с 1917 по 1927 г. межселенным землеустройством было охвачено 86,9 млн гектаров земель, внутриселенным — 41,5 млн гектаров [4].

С началом проведения политики насильственной коллективизации, направленной на обобществление всех крестьянских хозяйств, содержание землеустройства изменилось: вместо земельно-распределительной на первый план вышла функция рациональной организации использования земли. Появляются два новых вида землеустройства: межхозяйственное (вместо межселенного) и внутрихозяйственное (вместо внутриселенного).

Межхозяйственное землеустройство проводилось в связи с образованием землепользований сельскохозяйственных и несельскохозяйственных предприятий, отводом и изъятием земельных участков, установлением и изменением границ населённых пунктов и проч. Объектом межхозяйственного землеустройства становились территории нескольких хозяйств и даже целых административных районов.

Внутрихозяйственное землеустройство проводилось с целью рациональной организации территории сельскохозяйственного предприятия. Основные действия при внутрихозяйственном землеустройстве заключались в выделении участков под жилые и производственные центры хозяйства, в установлении состава и соотношениях сельскохозяйственных угодий и севооборотов и их размещении, в организации территории садов, ягодников, виноградников, севооборотных массивов (размещение полей севооборота, отвод участков под защитные лесные насаждения, выбор мест под полевые станы, размещение полевой дорожной сети), пастбищ, сенокосов и др. угодий [2, с. 470-471].

В таком виде система землеустройства просуществовала в нашей стране вплоть до периода рыночных реформ 1990-2000-х гг., когда возвратилось право частной собственности на землю, появился земельный рынок, колхозы и совхозы трансформировались в акционерные общества, образовались сотни тысяч крестьянских (фермерских) хозяйств, ушли в прошлое плановые цифры, спускавшиеся сельскохозяйственным предприятиям в директивном порядке, начали активно развиваться смежные с землеустройством отрасли, такие как кадастр и градостроительство.

Землеустройство в период рыночных реформ претерпело существенные изменения. Министерство сельского хозяйства его структуры потеряли монополию на производство землеустроительных работ. В связи с необязательностью составления проекта внутрихозяйственного землеустройства при реорганизации коллективного хозяйства или при создании крестьянского (фермерского) хозяйства, землеустроительные действия, направленные на рационализацию использования земель, перестают производиться в массовом порядке. В 2000-е гг. исчезает из законодательства понятие «межхозяйственное землеустройство».

Единственным видом землеустройства остаётся внутрихозяйственное. В 2000-ые годы намечается смещение «центра тяжести» землеустроительных работ в экологическую и гуманитарную сферу. И это тоже отражает веяния времени — человек, его права и свободы провозглашены в Российской Федерации главной ценностью. Форсированная индустриализация, стремление предприятий выполнить плановые цифры любой ценой, «холодная война» и гонка вооружений, максимальное использование всех имевшихся средств и ресурсов для создания «материально-технической базы коммунизма при жизни одного поколения» привели к истощению природных богатств, выработке гигантских объёмов полезных ископаемых, загрязнению почв, воздуха, водных объектов. Направление землеустроительных действий в данное русло — один из путей обеспечения устойчивого развития территорий нашей страны. Согласно Федеральному закону «О землеустройстве» от 2001 г., «Землеустройство проводится в обязательном порядке в случаях:

изменения границ объектов землеустройства;

выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям;

проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий» [1].

Итак, сегодня основными функциями землеустройства стали организация территорий проживания малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока (гуманитарная функция) и восстановление нарушенных земель (экологическая функция). Тем не менее, рациональная организация сельскохозяйственного производства сохранилась в качестве одной из задач землеустройства, но её практическая реализация в былых масштабах крайне затруднена. На настоящий момент времени проведение землеустроительного проектирования, связанного с оптимизацией производства, заказывает лишь малое число производителей сельхозпродукции. Обязывать же все подобные организации иметь проект землеустройства своей территории, с одной стороны, было бы правильным мероприятием, направленным на улучшение плодородия почв, повышение урожайности и производительности труда, с другой стороны, не совсем ясно, как в условиях частной собственности на землю и развитии парадигмы свободного предпринимательства обосновать государственное принуждение к землеустройству; кроме того, стоит принять во внимание и тяжёлое финансовое положение отечественных сельскохозяйственных производителей — оплата землеустроительных процедур может оказаться им невозможной.

Будущее отечественного землеустройства целиком и полностью зависит от того, какой тип экономической модели окончательно установится в России.

Список литературы

  1. Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»
  2. Малая Советская Энциклопедия. — М.: Гос. Науч. Изд-во «Большая Советская энциклопедия», 1958. — Т. 2. — 1277 с.
  3. Билимович А. Землеустроительные задачи и землеустроительное законодательство России – Киев: Тип. Имп. Ун-та св. Владимира, акц. АО и изд. дела Н. Т. Корчак-Новицкого, 1907. – 206 с. – репринтная копия
  4. Гуров П.Я. Итоги и перспективы землеустройства, переселения и мелиорации // Плановое хозяйство. 1928. №1. С. 57-70.
  5. Кавелин С.П. Межевание и землеустройство: Теоретическое и практическое руководство: С чертежами и образцами делопроизводства – М.: Изд. юрид. кн. магазина «Правоведение» И.К. Голубева, 1914. – 340 с. — репринтная копия

    ЭВОЛЮЦИЯ РОССИЙСКОГО ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА: ОТ ОТВОДА ЗЕМЕЛЬ МОНАСТЫРЯМ ДО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ВОССТАНОВЛЕНИЯ ТЕРРИТОРИЙ
    В статье рассматривается история изменений целей, задач, объектов и предметной области землеустройства в России.
    Written by: Дручинин Сергей Станиславович
    Published by: БАСАРАНОВИЧ ЕКАТЕРИНА
    Date Published: 01/28/2017
    Edition: ЕВРАЗИЙСКИЙ СОЮЗ УЧЕНЫХ_31.10.15_10(19)
    Available in: Ebook