28 Фев

НЕОИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ПРОЦЕДУР ИЗБРАНИЯ И НАЗНАЧЕНИЯ ГЛАВ РЕГИОНОВ В РФ




Номер части:
Оглавление
Содержание
Журнал
Выходные данные


Науки и перечень статей вошедших в журнал:
Авторы:
DOI:

В государствах с федеративным устройством, к  которым относится РФ, стабильность достигается за счет  баланса политических отношений между центром и регионами,  ключевыми характеристиками которого является соотношение выборности и назначаемости сверху органов региональной власти.  Выборность главы субъекта обеспечивает легитимность власти, исходящей непосредственно от регионального сообщества, и характеризуется наиболее высокой степенью персонификации региональной власти [2, с. 12],  а назначаемость способствует  укреплению вертикали государственной власти и расширяет возможности централизованного контроля  на уровне субъектов федерации.

В РФ  процедура вступления в должность глав регионов изменялась достаточно  часто, что свидетельствует об актуальности данной проблемы для нашей страны.

В этой связи, целью представленного ниже исследования  является анализ процедур избрания и назначения  глав регионов с точки зрения  направленности принимаемых ими  в дальнейшем государственных решений.

В соответствии с поставленной целью задачами исследования являются:

—  выбор  теоретической базы исследования, ее анализ и обобщение;

— выделение детерминант, которые  определяются процедурой утверждения в должности  и впоследствии влияют на содержание работы глав регионов;

—  анализ, с учетом выделенных детерминант,  функционирования политической системы РФ в 1996-2014 гг.

Проанализировать влияние  процедуры утверждения в должности  глав регионов на направленность принимаемых ими решений и, как следствие, эффективность региональной политики позволяет неоинституциональная экономическая теория.

Так,  созданная в ее рамках теория общественного выбора  исходит из того, все члены общества – от избирателей до президента – руководствуются в своей деятельности в первую очередь экономическим принципом, т.е. сравнивают предельные выгоды и предельные издержки (и прежде всего выгоды и издержки, связанные с принятием решений). Например, «рациональные политики» поддерживают прежде всего те программы, которые способствуют росту их престижа и повышают шансы одержать победу на очередных выборах.

В этой связи в процессе любой деятельности индивиды преследуют свои личные интересы, которые в данном случае  стремятся реализовать  за счет ресурсов государства. Однако избираемые  каждым индивидом для этого способы и методы  различны и определяются, прежде всего, ролью, выполняемой им в процессе принятия государственных решений.

В рамках теории общественного выбора была разработана классификация, выделяющая  четыре группы субъектов политического процесса [см. Таблицу 2], которая была использована нами для целей дальнейшего исследования.

Более детально факторы, влияющие на работу  высших государственных,  служащих проанализированы в рамках  теории бюрократии.

Так, Т. Бесли указывает, что две особенности политики как сферы деятельности делают качество лидеров важным определяющим фактором итогов их работы.

Во-первых, у государственного деятеля всегда есть значительная свобода действий в выборе и реализации конкретных решений — большая или меньшая в зависимости от его приверженности выбранному курсу.

Во-вторых, в условиях слабости электоральных механизмов эта свобода становится еще значительнее, поскольку предпочтения избирателей перестают быть ограничивающим фактором. [1, С. 7]

Таблица 2

               Классификация групп субъектов  общественного выбора

Группа участников Целевые установки Способы участия в принятии государственных решений
1. Политики переизбрание, обеспечивающее высокий социальный статус и доступ к процессам распределения благ  

поиск лиц, которые могут профинансировать избирательную компанию (их интересы политики в последствии защищают);

избирательные компании;

работа в выборных органах.

 

2. Избиратели улучшение условий жизни за счет ресурсов государства. голосование на выборах

(то есть общественный выбор осуществляется через определенные промежутки времени и ограничен кругом возможных претендентов, каждый из которых имеет свой пакет программ)

3.Группы специальных интересов (концепция М. Олсона) обеспечение благоприятных условий своей деятельности голосование на выборах;

между выборами:

постоянная  связь с представителями власти: письма, обращения, СМИ; демонстрации и митинги; деятельность специальных контор и агентств; теневые каналы воздействия (в т.ч. коррупция)  и т.п.

4. Государственные  служащие

(бюрократы)

как минимум сохранение должности, как максимум повышение статуса, обеспечивающее доступ к самостоятельному использованию разнообразных ресурсов внутри- и межоганизационное взаимодействие;

«торговля» между ветвями власти

 

Источник: [3, С. 87–93, 356–390].

Обобщение и развитие перечисленных выше положений  позволяет сформулировать ряд детерминант, содержание которых определяется процедурой вступления в должность глав регионов и, в свою очередь, влияет на направленность проводимой ими региональной политики:

  1. «Приоритетная стратегия работы»

В классификации теории общественного выбора  главы субъектов, прошедшие  через фильтр выборов, могут быть отнесены к группе «политики» , цель которых – переизбрание, достигаемое за счет завоевания лояльности групп специальных интересов регионов.

Назначенные главы регионов, напротив, ближе к группе «государственные служащие», целевой установкой которых является  как минимум  сохранение, а как максимум повышение статуса. Поскольку в соответствии с системой, существовавшей в нашей стране в 2004-2012 гг.,  такие «кадровые» вопросы, применительно к должности главы региона  находятся прежде всего в компетенции Президента РФ, реализация этой целевой установка представляется возможной путем  максимального соответствия проводимой региональной политики  требованиям и интересам федерального центра.

  1. Связь с регионом

При проведении прямых выборов заведомый приоритет будет у кандидатов, известных в регионе (живущих или, по крайней мере, длительное время работавших в нем), в то время как назначение позволяет «экспортировать»  успешных управленцев в другие регионы.

Оценка данного фактора в науке остается неоднозначной.

С одной стороны, руководители, не имевшие до этого связей с регионом:

— находятся в лучшем положении для проведения эффективной экономической политики, потому что они менее склонны учитывать местные интересы;

—  не связаны с местными элитами, что позволяет разорвать сложившиеся в регионах «коррупционные цепочки»  и добиться компромисса между интересами различных социальных групп в регионе;

—  обладая бóльшим «административным ресурсом» в федеральном центре могут использовать его для привлечения внешних инвестиций и средств федерального бюджета в регион.

С другой стороны, незнание  особенностей региона и отсутствие связей с региональными группами специальных интересов могут существенно увеличить издержки  на реализацию политических решений и снизить их эффективность.

  1. Биография, образование, профессиональный опыт

Согласно ряду исследований, назначенные  главы регионов  отличаются более высоким качеством «человеческого капитала»,  сформированного за счет  опыта работы в государственных корпорациях и/или органах государственной власти. Кроме того,  назначение  позволяет выдвигать обязательные квалификационные требования, например, высшее образование, в то время как  в процессе прямых выборов  симпатии избирателей могут оказаться на стороне  политиков-непрофессионалов, в том числе людей с криминальным прошлым или просто  некомпетентных управленцев.

Анализируя фактическое наполнение этих детерминант можно сделать следующие выводы:

  1. «Приоритетная стратегия работы»

При переходе от выборности к назначаемости глав субъектов РФ в 2004 году  открыто декларировалась  необходимость «укрепления вертикали власти», что было ответом федерального центра на  тенденции усиления политических амбиций региональных элит. Возникшая ситуация сложилась в условиях резкого ослабления центральной власти после распада СССР и, к концу 1990-х годов, привела к складыванию региональных коррупционных цепочек, усилению настроений сепаратизма и возникновению реальной угрозы нарушения территориальной целостности  РФ.

Переход от выборности к назначаемости стал не единственной мерой, ограничивающей власть  глав регионов. В этот же период:

—  был значительно усилен институт полномочных представителей Президента РФ. С этой целью были созданы новые политико-административные образования – семь федеральных округов, в пределах которых действуют полномочные представители Президента РФ;

—  Президент РФ получил формальное право отстранения от должности глав субъектов и право роспуска региональных законодательных собраний;

 — был изменен порядок формирования Совета Федерации, из состава которого были выведены главы субъектов РФ.

К итогам  реализации этого этапа  политики федерального центра в 2004-2012 гг. можно отнести:

—  ротацию  политических кадров

В 2005-2012 гг.  посты глав регионов   покинуло в общей сложности 15 влиятельных политиков, руководивших регионами с 1990-х годов, в том числе позволявшие себе  публично не соглашаться с решениями федерального центра главы Татарстана и Башкирии ( соответственно М. Шаймиев и М. Рахимов),  губернатор Ростовской области В. Чуб и мэр Москвы Ю. Лужков.

Назначенные на их место главы регионов в силу самой процедуры назначения и предыдущей карьеры (многие из них представляли собой кадровый резерв «Единой России») последовательно проводят  более лояльную федеральному центру политику.

  1. Связь с регионом

В  1996-2004 гг., когда главы регионов избирались  победа на выборах лиц, не имевших до этого связей с регионом являлась скорее исключением из правил, имевшим место в тех случаях, когда население региона полностью отчаялось в способности местных политических фигур вывести территорию из депрессивного состояния (например, избрание «олигарха» Р.Абрамовича губернатором Чукотского Автономного округа в 2000 году или широко известного генерала А. Лебедя  губернатором Красноярского края в 1998 году).

Но, в 2004-2012 годах, когда главы регионов назначались,   федеральный центр также отдавал предпочтение местным кандидатам – 66% из них работали в данном регионе непосредственно перед назначением на пост губернатора, и только 22% не имели такого опыта вовсе (в любой момент жизни). [1, С. 17]

Практика «экспорта» успешных управленцев дала неоднозначные результаты.

Так, в ее рамках вице-мэр Москвы В.  Шанцев возглавил Нижегородскую область, другой вице-мэр М. Мень — Ивановскую, а избиравшийся от Москвы зампред Государственной Думы Г. Боос — Калининградскую. Позже в другие регионы «командировались» люди из Казани и некоторых других успешных городов.

Но значительную долю этих назначенцев пришлось впоследствии снимать с должностей после крупных скандалов или за неудовлетворительную работу. Как, например, Г. Бооса или назначенного из Татарстана в Амурскую область Н. Колесова. [4, с.76]

  1. Биография, образование, профессиональный опыт

«Наполнение» данной детерминанты вполне предсказуемо: назначенные  главы  регионов с большой вероятностью имеют ученую степень и экономическое образование, а также опыт работы  в федеральных органах  власти. Но  эти различия, согласно исследования Высшей школы экономики,  не существенны, составляя не более 2%.

Вопреки распространенным представлениям, доля глав регионов, имевших опыт работы в силовых ведомствах в периоды избираемости и назначаемости оставалась стабильной и не превышала 10%.

Показателями, по которым наблюдаются значительные различия между группами, являются опыт работы в частном секторе, на государственном предприятии и в КПСС. Это неудивительно, так как периоды выборов и назначений губернаторов в рассматриваемый отрезок времени представляют собой различные исторические этапы: избранным губернаторам  негде  было  получить  опыт  работы  на  частном  предприятии, поскольку в предшествовавший выборам советский период их не существовало, а более молодые назначенные губернаторы на следующем этапе с меньшей вероятностью могли иметь опыт работы в КПСС.

Сменой исторического этапа можно объяснить и различия в образовании  среди назначенных губернаторов, по сравнению с их избранными предшественниками,  увеличилась доля юристов и экономистов, и стало меньше  инженеров и агрономов.

Показательным является тот факт, что доля глав регионов, предыдущим местом работы которых была  администрация своего региона на позиции вице-губернатора или ключевого министра оставалась достаточно высокой (18%-19%) и практически стабильной и в период выборности ив период назначаемости. [1, С.20-28]

Проведенное исследование позволяет сделать ряд выводов.

Так,  за счет перехода от выборности к назначаемости  в 2004 году была достигнута цель «укрепление вертикали власти», прежде всего за счет  смещения со своих должностей одиозных губернаторов-долгожителей и их замены, посредством назначения,  на людей, карьерно выросших и состоявшихся в рамках новой управленческой системы 2000-х годов.

С другой стороны, дополнительные «сильные стороны» практики назначаемости в полной мере реализовать не удалось. Характерная для нашей страны обособленность региональных элит и существенные различия в политической, экономической и социокультурной специфики регионов вынудили федеральный центр отдавать предпочтение местным кандидатам. «Консервативная» кадровая политика федерального центра обусловила также и тот факт, что не произошло существенных изменений в сложившихся официальных и неофициальных требованиях к образованию и опыту работы глав регионов.

В этой связи возвращение к избираемости глав регионов в 2012 году  представляется целесообразным. Поскольку, во-первых,  является «шагом навстречу» региональным элитам («группы специальных интересов») , поддержка которых  необходима для реализации социальных, экономических и политических задач, стоящих сейчас перед РФ, во-вторых, призвано повысить электоральную активность  жителей регионов  («избиратели»), которые во второй половине 2000-х годов чувствовали себе  все более и более исключенными из политического процесса.

Лояльность избираемых глав регионов предполагается поддерживать за счет таких механизмов как

—  институт полномочных представителей Президента в федеральных округах;

—  финансирование регионов в рамках федеральных целевых программ;

—  «муниципальный фильтр» при выборах глав регионов, в соответствии с которым будущий губернатор должен заручиться  поддержкой от 5% до 10% депутатов представительных органов муниципальных образований и/или избранных глав муниципальных образований субъекта, причем не менее  чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов субъекта РФ

При таких условиях выборы глав субъектов остаются  управляемыми из федерального центра, что, в целом обеспечивает баланс (хотя и неустойчивый) политических отношений между центром и регионами.

Литература

  1. Баркли. Н., Гарифуллина Г., Дж. Рейтер Политэкономия выборов и назначений губернаторов в России.М.: Издательство ВШЭ, 2012. 36 с.
  2. Малышева, В.Н. Российская Федерация как развивающаяся территориально-политическая система: диссертация … канд. полит. наук.  Москва, 2008. 223 с.
  3. Нуреев Р.М. Теория общественного выбора. М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2005. 532 с.
  4. Реутов Е. В. Назначение губернаторов в России: итоги эксперимента // Научные ведомости белгородского государственного университета, 2012. Том 23. Выпуск №13. С. 174-182
  5. Сведения о выборах и референдумах Центральной Избирательной комиссии РФ – Режим доступа: URL: http//izbirkom.ru (дата обращения: 19.11.2014).
    НЕОИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ПРОЦЕДУР ИЗБРАНИЯ И НАЗНАЧЕНИЯ ГЛАВ РЕГИОНОВ В РФ
    Written by: Мажарова Лина Александровна
    Published by: БАСАРАНОВИЧ ЕКАТЕРИНА
    Date Published: 05/10/2017
    Edition: ЕВРАЗИЙСКИЙ СОЮЗ УЧЕНЫХ_ 28.02.2015_02(11)
    Available in: Ebook