30 Апр

К ВОПРОСУ О ПОВЫШЕНИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ: ОСНОВНЫЕ ПОДХОДЫ И ПОНЯТИЯ




Номер части:
Оглавление
Содержание
Журнал
Выходные данные


Науки и перечень статей вошедших в журнал:

Повышение эффективности расходования бюджетных средств является направлением бюджетной и административной реформ, представляющим собой в условиях децентрализации управления финансами систему планирования и контроля деятельности, при которой расходы концентрируются на приоритетных направлениях, а орган власти стимулируется к достижению запланированных результатов путем установления зависимости между целями, результатами и оплатой труда.

Для повышения эффективности управленческой деятельности требуется не только проведение диагностических исследований условий организации и ресурсного обеспечения отраслей, но и оценка качества, полноты и оперативности выполнения органами власти и его подведомственными подразделениями своих функций, а отдельными работниками — своих должностных обязанностей по достижению единой цели органа управления [6]. На основании актуальной информации о степени достижения запланированных результатов в конкретных сферах деятельности, в т.ч. о финансовом состоянии отраслей, можно выработать комплекс адекватных управленческих воздействий, направленных на извлечение большего эффекта от затрачиваемых ресурсов. При этом улучшающее вмешательство возможно при условии участия в разработке его модели представителей всех заинтересованных сторон, а также внешних экспертов в области государственного управления, аналитиков. До настоящего времени методология и необходимые измерительные инструменты для осуществления таких системных оценочных мероприятий не разработаны. Альтернативой отсутствующих исследований являются, к примеру, ежегодные доклады о результатах и основных направлениях деятельности исполнительных органов власти субъектов РФ (далее – ДРОНД), мониторинги достижения целевых показателей социально-экономического развития РФ, определенных Президентом РФ (в рамках исполнения «майских» указов), ежегодные отчеты о результатах деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, сводный годовой доклад о ходе реализации и об оценке эффективности государственных программ субъекта РФ, мониторинги эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в соответствии с Указами Президента РФ от 21.08.2012 № 1199 и от 28.04.2008 № 607 [2; 3].

Недостатками перечисленных оценочных инструментов являются их ситуативный характер (как реакция на вновь изданный акт, запрос вышестоящего органа, контрольно-надзорные мероприятия), узость предмета мониторинга (отдельные отрасли или направления деятельности), дублирование друг друга (ежегодные отчеты о результатах деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов РФ содержат результаты мониторинга реализации документов стратегического планирования субъекта РФ, ДРОНДы дублируют государственные программы и т.п.), а также длительные сроки подготовки официальной статистической, ведомственной и опросной информации за отчетный период, что препятствует выработке своевременных управленческих решений по повышению результативности и оптимизации бюджетных расходов. К примеру, ДРОНД Департамента общего образования Томской области за 2013 г. будет утвержден приблизительно в мае 2015 г. Итоги мониторинги эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ за 2013 г. оказались в общем доступе лишь в 4 квартале 2014 г., соответственно учет результатов оценки при принятии управленческих решений мог начаться лишь в начале 2015 г. Для решения обозначенной проблемы на ведомственном уровне целесообразно проводить оперативный (ежеквартальный) мониторинг на предмет достижения целевых значений показателей и наличия неэффективных расходов.

Кроме этого, ежегодные доклады и отчеты зачастую отражают уровень социально-экономического развития территорий, а не результаты деятельности органов власти. Как следствие, преимущество имеют территории, имеющие более высокую бюджетную обеспеченность (обусловленную объективными причинами), развитую материально-техническую базу, выгодное географическое положение и т.д. В частности, считаем некорректным построение общего рейтинга субъектов РФ по показателю, характеризующему уровень реальных располагаемых доходов населения, поскольку сложившаяся структура экономики и занятости населения большинства «южных» территорий обусловливает их низкую доходную базу и более низкие рейтинговые значения по сравнению с «северными» территориями и развитыми регионами с диверсифицированной экономикой. Данный подход противоречит цели проведения оценки, направленной на измерение эффективности работы органов власти. В некоторых случаях имеет место установление для органов местного самоуправления «щадящих» целевых значений по пересекающимся с региональными или федеральными показателям (по направлениям с нечетким разграничением полномочий). Ориентирование муниципалитетов на заниженные нормативы ведет к общему ухудшению результатов деятельности органов власти как на региональном, так и на федеральном уровнях.

Целесообразность внедрения отдельных оценочных методик (например, ДРОНДов) является спорной, поскольку прямой связи между ними и темпами социально-экономического развития до сих пор не выявлено даже в тех странах, в которых они давно используются (США, Швеция, и др.) [9, с. 34].

В литературе встречается пока еще слабо реализуемые на практике методологические подходы к исследованию эффективности управления:

  1. В одном из подходов, который предлагает Атаманчук Г.В., эффективность рассматривается с точки зрения эффективности самой социально-экономической системы (широкая эффективность) и с позиций подсистемы управления (узкая эффективность) [6, с.508]. Широкая эффективность предполагает сопоставление затрат на управление с показателями деятельности социально-экономической системы в целом. Узкая эффективность оценивается по затратам живого и овеществленного труда на управленческое действие и по изменению показателей подсистемы управления.

При этом предлагается использование принципа двухсторонней шкалы оценки результатов труда, т.е. учета не только «минусов», но и «плюсов» в работе: проявление инициативы, творческие решения поставленных задач.

Кроме этого, в данном подходе указывается на необходимость соблюдать требование определения системы оценок для каждого органа государственного управления и их структурных подразделений, поскольку невозможно создать единую систему оценок ввиду отсутствия научно обоснованных нормативов на все виды управленческих работ в сфере управления [6].

  1. В другом подходе предлагается оценку эффективности систем управления осуществлять в разрезе направлений: общая эффективность, качественная и количественная эффективность [6]:

1) Профессоры Охотский Е.В. и Яковлев А.И. [6] предлагают в качестве обобщенного социально-экономического показателя эффективности государственного управления (Эгу) использовать прожиточный минимум, но не в сравнении прожиточного минимума за год оценки с прошедшим годом (относительная оценка), а в виде абсолютной оценки по формуле:

            ВВП

Эгу = Пм ——————-    (1)

         ВВП — ВНД

где: Пм — прожиточный минимум; ВВП — валовой внутренний продукт; ВНД — валовой национальный доход.

2) Качественную оценку эффективности систем управления предлагается осуществлять на основе оценки их организационно-технического уровня. Такая оценка является комплексной и включает в качестве показателей ряд коэффициентов (уровня разделения труда служащих, уровня технологичности управления, уровня контроля исполнения управленческих решений, уровня планирования деятельности служащих, уровня количества служащих, уровня стабильности кадров, и др.) [6, с. 516].

3) К количественным методам оценки эффективности систем государственного и муниципального управления относятся [6, с. 516]:

1) количественная величина аппарата системы управления относительно численности населения соответствующего территориального образования;

2) соотношение величины валового внутреннего продукта территориального образования на один рубль расходов на аппарат или одного работника аппарата.

Какой бы подход ни был взят за основу, перед началом реализации оценочных мероприятий в целях совершенствования какого-либо процесса, в нашем случае — по повышению эффективности использования бюджетных средств – необходимо данный процесс артикулировать.

Начнем с определения терминов «качество» и «эффективность». Деятельность, которая осуществляется профессионально, приносит ощутимую пользу тем, для кого предназначается, положительно ими оценивается – является качественной. А если она к тому же осуществляется в рамках запланированных ресурсов и целей, ожидаемые результаты получены – деятельность эффективна [9].

Согласно стандарту ИСО 9000:2000 результативность – это степень достижения запланированных результатов, эффективность – это соотношение между достигнутыми результатами и затраченными трудовыми, материальными и иными ресурсами [11]. При этом результаты обычно фиксируются с помощью показателей/индикаторов деятельности, являющихся мощным инструментом для концентрации ресурсов и развития тех направлений государственной политики, которые данные показатели характеризуют.

В целом эффективность деятельности можно рассматривать с позиции продуктивности, результативности и действенности, различающиеся по степени экономичности [10, с. 8].

Для оценки эффективности в смысле продуктивности (производительности, экономичности) [10, с. 8], необходимо знать процент от идеальной продуктивности (т.е. необходим расчет значения идеальной продуктивности). Отражается сумму выработки на единицу затрат. Чем меньше ресурсов затрачено, тем выше продуктивность.

Эффективность с точки зрения результативности (оптимальности) [10, с. 8] фиксируется на достижении как таковом, на сопоставимости намеченного результата и желаемого объема, и может выражаться мерой фактического результата к нормативному/запланированному. Для этого разрабатываются значения плановых, целевых показателей, нормативы деятельности.

Эффективность в смысле действенности [10, с. 8] – это способность производить эффект (результат), который не всегда может быть измерен при помощи количественных показателей. Однако деятельность, в социальной сфере, не может быть полностью формализована. Также не все результаты можно сразу зафиксировать, некоторые — носят отсроченный эффект.

Нередко в литературе можно встретить и иные близкие по смыслу понятия: «рациональное» и «экономное» использование бюджетных средств. Между тем, показатели рациональности и эффективности могут не совпадать. Под «рациональным» понимается выбор оптимального (лучшего среди имеющихся) варианта достижения цели. Бойко Н.Н. выделяет следующие вариации: 1) рациональный и эффективный (эффективное расходование бюджетных средств и выбран оптимальный путь решения проблемы); 2) рациональный, но неэффективный (оптимальное решение проблемы, но не соблюден принцип эффективности использования бюджетных средств); 3) нерациональный, но эффективный (принцип эффективности использования бюджетных средств соблюден в рамках выбранного пути решения, который не является наилучшим среди имеющихся); 4) нерациональный и неэффективный (выбранный путь не оптимальный, неэффективный и неэкономный) [7, с. 6].

В статье 34 Бюджетного кодекса РФ принцип эффективности использования бюджетных средств, скорее, тождественен принципу экономности и предполагает, что участники бюджетного процесса должны действовать, исходя их необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств и (или) достижения наилучшего результата с использованием объема средств, определённого бюджетом [1].

Однако, на наш взгляд, экономность является, скорее, критерием эффективного использования бюджетных средств. Наряду с экономностью можно выделить еще шесть критериев эффективности: а) адресность предполагает предоставление бюджетных ресурсов в распоряжение лишь тех потребителей, для которых они представляют действительную и наивысшую ценность; б) достижение запланированных результатов после выделения бюджетных средств; в) приоритезация бюджетных расходов согласно ключевым направлениям/вызовам бюджетной политики в привязке к программам; г) целевое использование, по которым согласно статье 289 Бюджетного кодекса РФ подразумевается использование средств в целях и по направлениям их получения, что может быть утверждено бюджетом, бюджетной росписью, сметой доходов и расходов; е) соблюдение финансовой дисциплины; д) удовлетворенность населения деятельностью отрасли.

Понятие «расходование бюджетных средств» обычно употребляется как синоним понятий «бюджетные расходы» или «расходы бюджета». По мнению А.А. Агамяна, термин «бюджетные расходы» отличается по своему содержанию от понятия, используемого в Бюджетном кодексе РФ – «расходы бюджета» как выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета [1;5]. Расходы бюджета подчеркивают, что те или иные средства относятся к бюджетным. Термин «бюджетные расходы» является бюджетно-правовой категорией, включающей все оплачиваемые бюджетные обязательства, которые приняты к исполнению [5, с. 1058-1059]. В соответствие с частью 2 статьи 219 Бюджетного кодекса РФ исполнение бюджета по расходам предусматривает принятие бюджетных обязательств, их подтверждение, санкционирование оплаты и подтверждение исполнения денежных обязательств [1]. Примечательно, что в предоставлении бюджетных средств определяющим является обязанность по предоставлению, а не право на их получение [8, с. 343-344]. Бюджетные расходы на соответствующий финансовый год представляют собой совокупность расходных обязательств.

Агамян А.А. выделяет следующие признаки бюджетных расходов: законность (в соответствии с законами о бюджетах), условность (обязательства возникают вне зависимости от наличия денежных средств, условие их возникновения – бюджетное обязательство), процедурность (без соблюдения процедуры не могут состояться и бюджетные расходы), срочность (все процедуры должны осуществляться в строго определенные сроки), целевой характер (вид расходов определяет цель использования бюджета) и публичность (ориентированы на удовлетворение публичного интереса) [5]. С учетом перечисленных параметров под бюджетными расходами следует понимать принятые уполномоченным лицом в установленном законом порядке и в определенной процедуре условные обязательства по перечислению денежных средств определенному получателю, имеющих публичный и строго целевой характер, а также сроки действия [5, с. 1061].

Итак, под результативностью следует понимать степень достижения запланированных результатов (на основе сопоставления текущих значений показателей и целевых/плановых). Понятие «эффективность» шире, поскольку появляется необходимость соотнесения достигнутых результатов и затраченных ресурсов. Результаты фиксируются с помощью достигнутого уровня и динамики значений показателей деятельности, включая опросные показатели удовлетворенности населения качеством полученных услуг. Доказательством эффективности распоряжения бюджетными ресурсами может являться достижение запланированных целей с использованием наименьшего объема выплачиваемых из бюджета денежных средств при условии их целевого использования, а также соблюдения адресности, приоритезации и финансовой дисциплины. Таким образом, обеспечивается управление «с обратной связью».

В национальном масштабе до настоящего времени не разработано единой оптимальной системы оценки эффективности отраслей народного хозяйства. Применяемые в настоящее время оценочные методики эффективности, включая эффективность расходование бюджетных средств, нередко между собой рассогласованны, одни находятся на этапе апробации, другие – уже продемонстрировали свою нефункциональность/ несостоятельность. Но у всех есть преимущество — их информационно-поощрительный характер.

В дальнейшей работе по совершенствованию оценочных методик необходимо обеспечить согласованность между федеральными, региональными и муниципальными системами оценки с привязкой к полномочиям, закрепленным за соответствующими уровнями власти. При этом предусмотреть, чтобы оценочные системы отвечали требованиям регулярности и своевременности. Кроме этого, представляется целесообразным введение санкций за выявленное по итогам оценочных процедур неэффективное использование ресурсов. Данная мера ускорит внедрение руководителями и рядовыми работниками инновационных технологий, поиск более рациональных способов деятельности, осуществление перемен, будет способствовать лучшей и упорной работе. Другими словами, плохая работа должна вести к неприятным последствиям, а не к дополнительным финансовым вливания.

Список использованной литературы:

1.Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.03.2015) [Электронный ресурс] / КонсультантПлюс: справ. правовая система (дата обращения: 29.04.15).

2.Указ Президента РФ от 21.08.2012 № 1199 (ред. от 16.01.2015) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» / КонсультантПлюс: справ. правовая система (дата обращения: 29.04.15).

3.Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» / КонсультантПлюс: справ. правовая система (дата обращения: 29.04.15).

4.Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 13.06.2013 «О бюджетной политике в 2014 — 2016 годах»/ КонсультантПлюс: справ. правовая система (дата обращения: 29.04.15).

5.Агамян А.А. К проблеме толкования понятия бюджетных расходов // Административное и муниципальное право. 2013. № 11. С. 1058 — 1061.

6.Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. / Г.В. Атаманчук. Изд. 2-е, дополн. М.: Омега-Л, 2004. — 584 с.

7.Бойко Н.Н. К вопросу об определении понятия эффективности использования бюджетных средств // Финансовое право. 2014. № 1. С. 4 — 7.

8.Болтинова О.В. К вопросу о повышении эффективности бюджетных расходов в РФ // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 3. С. 342 — 350.

9.Глигич-Золотарева М.В. Аудит эффективности с позиций управления в федеративном государстве. Часть 2. Использование методик оценки эффективности государственного управления в России // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 8. С. 33 — 39.

10.Оценка эффективности деятельности учреждений социальной поддержки населения / Под ред. П.В. Романова и Е.Р. Ярской-Смирновой. Серия «Научные доклады: независимый экономический анализ». М.: Московский общественный научный фонд, 2007. — 234 с.

11.Системы менеджмента качества. [Электронный ресурс]. URL: http://stroyoffis.ru/gost_kacestvo/iso__9000_2000/iso__9000_2000.php (дата обращения: 29.04.15).

К ВОПРОСУ О ПОВЫШЕНИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ: ОСНОВНЫЕ ПОДХОДЫ И ПОНЯТИЯ
Статья имеет целью уточнение понятийного аппарата в качестве теоретической базы для перспективных исследований по повышению эффективности расходования бюджетных средств, а также систематизацию и популяризацию основных методологических подходов к оценке эффективности.
Written by: Скатова Виктория Васильевна
Published by: БАСАРАНОВИЧ ЕКАТЕРИНА
Date Published: 04/08/2017
Edition: ЕВРАЗИЙСКИЙ СОЮЗ УЧЕНЫХ_30.04.2015_4(13)
Available in: Ebook